מבקר המדינה: אפס היתרים בפריפריה, 23 שנים לקידום תכנית ואין תכנית לאומית - כל הכשלים בהתחדשות העירונית

הצהרות לחוד ומעשים לחוד: הממשלה לא הכינה תכנית לאומית אחודה להתחדשות עירונית שמטרתה לעודד מיזמים גם ביישובים שבהם אין כדאיות כלכלית מספקת. מסיבה זו, הצורך בחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה אינו מקבל מענה, וביישובים החשופים לסכנות בפריפריה לא מקודמים די הצורך מיזמים להתחדשות. מעבר לכך, הגורם העיקרי המשפיע על קידום וביצוע של מיזמים להתחדשות עירונית הוא הגורם הכלכלי, ולמעלה ממחצית המיזמים מקודמים במחוזות המרכז ותל אביב – כך עולה מדוח מבקר המדינה, מתניה אנגלמן, על השלטון המקומי, שעוסק בין השאר בהתחדשות העירונית.

0 היתרי בנייה בפריפריה
בישראל מוצעות 479,772 יח"ד ב-814 מיזמי פינוי ובינוי (בשלבים שונים של הליכי אישור) נכון ליולי 2025 – כ-590 יחידות דיור בממוצע למיזם. 

מהדוח עולה כי נרשם גידול של 40 אחוז בתוך שנה במספר יחידות הדיור שאושרו בתוכניות פינוי ובינוי בשנת 2024 (כ-57,000 יחידות דיור) לעומת 2023 (41,000 יחידות דיור). עם זאת, עיקר ההתחדשות – 58 אחוזים (472 מיזמים מתוך 814 פרויקטים ברחבי הארץ) מקודמים ומבוצעים במחוזות המרכז ותל אביב. במיזמים אלה נכללים 56 אחוז מכלל יח"ד המוצעות בתהליכי התחדשות (כ-145,000 יח"ד מוצעות במחוז מרכז וכ-123,000 יח"ד מוצעות במחוז תל אביב); בירושלים מקודמים ומבוצעים 137 מיזמים, שהם כ-95% מהמיזמים במחוז ירושלים ובהם כ-48,000 יח"ד מוצעות מתוך כ-57,000 יח"ד מוצעות בכל המחוז. במחוזות הצפון והדרום יחד מקודמים ומבוצעים 98 מיזמים ובהם  כ-80,000 יח"ד מוצעות – כמות דומה למספר המיזמים במחוז חיפה (97 מיזמים ובהם כ-71,000 יח"ד מוצעות).

מנגד, בפריפריה התמונה שונה לחלוטין, ובשמונה השנים שבין 2017 ל-2025 לא הוצאו כלל היתרי בנייה ב-23 מיזמי פינוי ובינוי המקודמים בפריפריה – בערים בית שאן, טבריה, צפת וקריית שמונה, כולן רשויות הנמצאות באזורים המועדים ביותר לרעידות אדמה חזקות ולסכנות מלחמה.

הסיבה לכך היא שהמנוע של ההתחדשות העירונית, על אף חשיבותה, הוא כדאיות כלכלית. המבקר מציין כי החלטות ממשלה ודוח ממשלתי ייחסו חשיבות רבה לקידום התחדשות עירונית ביישובי הפריפריה בכלל ובקריית שמונה בפרט בשל הצורך במיגון המבנים בתחום שיפוטה ובחיזוקם עקב הסיכונים הביטחוניים, ובשל סמיכותה לקו השבר הסורי-אפריקאי. אך הצהרות לחוד ומעשים לחוד, ובפועל ההתחדשות בישובי פריפריה הזקוקים להתחדשות הן מסיבות ביטחוניות והן בגלל הקרבה לקו השבר, נתקלה בקשיים רבים. 

המבקר מציין עוד, כי קיים קשר בין גובה המכפיל הממוצע למחוז ובין שיעור המיזמים המקודמים והמבוצעים באותו מחוז: במחוזות שבהם המכפיל הממוצע למחוז הוא 5 ומעלה, שיעור המיזמים קטן יותר, ובמחוזות שבהם המכפיל הממוצע נמוך יותר, מקודמים ומבוצעים מיזמים רבים יותר. "נתונים אלה מצביעים על קשר בין הכדאיות הכלכלית של מיזם להתחדשות עירונית ובין סיכויי המימוש שלו. הואיל ולשווי הקרקע (ללא התערבות ממשלתית) יש השפעה מכרעת על הכדאיות הכלכלית ועל כן גם מתאפשר בהם מכפיל נמוך, בפועל רוב המיזמים המתממשים הם כאלה שהמכפיל בהם נמוך. המשמעות הכוללת היא תוספת קטנה יותר של דירות חדשות וריכוז המיזמים באזור המרכז", נכתב. ואם לא די בכך, בישראל לא הוכנו מסמך מדיניות לאומי להתחדשות עירונית או תוכנית לאומית אחודה להתחדשות עירונית, וזאת על אף המלצות קודמות של המבקר.

32% מהרשויות נותרו ללא מינהלת
כלי חשוב בקידום תכניות התחדשות הוא המינהלות העירוניות. המבקר מציין כי ברשויות מקומיות שבהן פועלת מינהלת יש יחס גבוה יותר של יח"ד קיימות המעורבות בתהליכי התחדשות לעומת רשויות ללא מינהלת. עם זאת, ב-23 רשויות מתוך 71 רשויות מקומיות (כ-32%) שבתחום שיפוטן מקודמים מיזמי פינוי ובינוי לא פועלת מינהלת התחדשות עירונית. אחת הרשויות הללו היא רעננה, ועליה כותב המבקר: "ברעננה אין גורם המרכז את כלל הידע והחסמים בתחום ההתחדשות העירונית ואת הפעולות הנדרשות למניעת חסמים אלה או לטיפול בהם. העירייה לא ניגשה לקולות הקוראים שהפיצה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית להקמת מינהלות עירוניות".

משרד הבינוי והשיכון לא יודע מה קורה – ברשות הממשלתית לא מכירים את התכניות בקריית שמונה
עוד עולה מהדוח כי קיימים פערים ניכרים בין הנתונים שהציגו משרד השיכון, הרשות להתחדשות עירונית והרשויות שנבדקו בנוגע להיקפי ההתחדשות העירונית ברשויות. כמו כן, לרשות להתחדשות עירונית אין נתונים על המיזמים המקודמים בתחום שיפוטה של קריית שמונה. "הפערים מעידים על היעדר תיאום בעדכון המידע בין הגופים האמורים לשתף פעולה בתהליכי ההתחדשות העירונית – דבר העלול להשפיע על קבלת ההחלטות ועל הפניית משאבים הולמת לצורך קידום מיזמים אלה", נכתב.

רק 33% מהתקציב להסכמי הגג נוצל
בנוסף, עולה כי קיימים הבדלים ניכרים בין הרשויות המקומיות במימוש זכאותן לתקציבים שאושרו להן בהסכמי המסגרת שחתמו מול הרשות להתחדשות עירונית בשנת 2023, ובפועל שיעור הניצול של כלל התקציבים בהסכם המסגרת הוא כ-33 אחוז בלבד. "ההבדלים בין הרשויות המקומיות שחתמו על הסכם המסגרת משנת 2023 מבחינת השיעורים של מימוש הזכאות ומבחינת יתרת התקציב שטרם הוקצתה להן עשויים להעיד על חסמים בבניית התשתיות הדרושות לקידום ההתחדשות העירונית", נכתב.

23 שנים לקידום התחדשות
המבקר בחן מספר מתחמי התחדשות שהליכי התכנון בהם נמשכו זמן רב, ביניהן מתחם כנצלסון בלוד, מתחם יוספטל בקרית ים, מתחם יעקב מלול בקרית שמונה, ומתחם ברנדייס ברעננה, שההליכים לאישורו נמשכו לא פחות מ-23 שנים. "אי-ודאות כלכלית ותכנונית מספקת הייתה גורם מרכזי נוסף להיווצרות חסמים בקידום התחדשות עירונית. בשל מורכבותם של תהליכי ההתחדשות העירונית והצורך בתיאום בין גורמים רבים העוסקים בקידומם, עשוי עיכוב יחיד, הנגרם מפערים בתיאום הציפיות בין בעלי עניין, לגרום לעיכובים מתמשכים בקידום המיזמים", נכתב.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן מסכם וקובע כי על הגורמים הרלוונטיים, ובהם משרד ראש הממשלה, רשות מקרקעי ישראל, מינהל התכנון והרשות להתחדשות, לעודד מיזמי התחדשות עירונית ביישובים שבהם המכפיל גבוה, ועדיין אין כדאיות כלכלית מספקת, בין היתר באמצעות יצירת תנאים כלכליים שיאפשרו את הקידום והביצוע של מיזמים אלה. "הבנה של החסמים והסיבות להיווצרותם תסייע להפחיתם ואף למנוע אותם כליל במקרים מסוימים. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות להתחדשות בשיתוף הגורמים המרכזיים העוסקים בהתחדשות עירונית, ובהם מינהל התכנון, הוותמ"ל ורשות מקרקעי ישראל, לאסוף מידע על החסמים המאפיינים תהליכי פינוי ובינוי על כל שלביהם, לנתח אותם ולהמציא דרכים להסרתם – בין השאר על ידי ניסוח מדיניות התחדשות עירונית לאומית שתעסוק בחסמים שתוארו לעיל ובחסמים אחרים – ותציע דרכים לטיפול בהם", נכתב.

אנגלמן: "התחדשות עירונית היא כלי אסטרטגי לקביעת מדיניות בתחום התכנון והבנייה, בייחוד לנוכח הגידול המהיר באוכלוסיית המדינה והצורך הגובר ביחידות דיור איכותיות וממוגנות בפני פגיעות ונזקים מרעידות אדמה ומירי רקטות וטילים. הביקורת העלתה כי הגורם העיקרי המשפיע על קידום וביצוע של מיזמים להתחדשות עירונית הוא הגורם הכלכלי, וכי עיקר המיזמים (58%) מקודמים במחוזות המרכז ותל אביב. הצורך בחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה אינו מקבל מענה מספק, וביישובים החשופים לסכנות אלה לא מקודמים די הצורך מיזמים להתחדשות המרקם הבנוי. על אף המלצותיי בעבר, טרם הוכנו מסמך מדיניות לאומי או תוכנית לאומית אחודה להתחדשות עירונית. על משרד ראש הממשלה, רמ"י, מינהל התכנון והרשות להתחדשות, לעודד מיזמים גם ביישובים שבהם אין כדאיות כלכלית מספקת, בין היתר באמצעות יצירת תנאים שיאפשרו את קידומם".

תגובות: חשיבות רבה בקידום מיזמי התחדשות

מרשות מקרקעי ישראל נמסר בתגובה: "רשות מקרקעי ישראל רואה חשיבות רבה בקידום מיזמי התחדשות עירונית, ככלי מרכזי לניצול מיטבי של הקרקע העירונית, להגדלת היצע הדיור, לחידוש המרחב העירוני, לסיוע חברתי ולחיזוק ומיגון מבנים. אחד הכלים המרכזיים העומדים לרשות המדינה לצורך קידום מתחמים שאינם ברי כדאיות כלכלית הוא מנגנון הקרקע המשלימה. לצורך כך גובשה מסגרת נורמטיבית סדורה הכוללת את הוראות חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, החלטות מועצת מקרקעי ישראל ונהלי רשות מקרקעי ישראל.

"בשנים האחרונות קודמו החלטות מועצה המסדירות את השימוש בכלי זה ומאפשרות את הפעלתו במקרים המתאימים. לצד זאת, קיימים חסמים שונים המשפיעים על היקף השימוש בכלי זה ועל קצב מימושו בפועל. הנהלת רשות מקרקעי ישראל פועלת בימים אלה, בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים, לבחינת פתרונות שונים, מתוך מטרה להגדיל את הוודאות התכנונית והכלכלית ולקדם מיזמי התחדשות עירונית במתחמים שבהם קיים כיום קושי במימוש בשל היעדר כדאיות כלכלית.

מהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית נמסר: "ברשות להתחדשות עירונית לומדים את ממצאי דוח המבקר. עם זאת יובהר כי תהליכי ההתחדשות העירונית הם תהליכים מורכבים הנעשים באמצעות השוק הפרטי, ומושפעים ממכלול גורמים- הצדדים לעסקה, הרשות המקומית, היבטי המס, תהליכי התכנון ועוד. מעת הקמתה, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פעלה ופועלת לאיתור חסמים בתהליכי ההתחדשות העירונית ולהסרתם, ואלו באים לידי ביטוי בחקיקה, בהחלטות ממשלה, במסמכי מדיניות ועוד. הרשות אף פועלת לעדכן ההסדרים הקיימים, בשים לב לשינויים החלים בשוק ההתחדשות. בימים אלו פועלת הרשות לגיבוש תכנית תלת שנתית אשר תמשיך ותפעל להסרת החסמים תוך מתן דגש לזירוז ההליכים. נוכח הקושי לקדם התחדשות עירונית בפריפריה באמצעות כוחות השוק, פעלה הרשות להתחדשות עירונית במהלך השנים האחרונות ליצירת תשתית לקידום תהליכים אלו, באמצעות מיפוי מתחמים המתאימים להתחדשות עירונית וקידום תכניות בחלקם, ואולם ברור היה כי נדרשים משאבים משמעותיים למימוש התכנון. על בסיס תשתית זו והתובנות שיצרה, במסגרת שורת החלטות ממשלה שאושרו לאחרונה הוקצו לרשות להתחדשות עירונית כ- 1.4 מיליארד שקלים עבור מענקים, המשך תכנון והקמת מינהלות עירוניות בערים המצויות בפריפריה, בדגש על קו העימות, החל מבאר שבע ואשקלון בדרום ועד קרית שמונה בצפון. משאבים אלו יאפשרו את מימוש התכניות שקודמו על ידי הרשות עד כה והמשך פעילותה לקידום ההתחדשות העירונית".

מעיריית רעננה נמסר: "עיריית רעננה היא רשות מצטיינת, שהובילה בשנים האחרונות מאות פרויקטים של התחדשות עירונית (תמ״א 38) הן ברמה המגרשית והן ברמה המתחמית. בקדנציה שבין השנים 2016-2018, כאשר המדינה קידמה הקמת מינהלות להתחדשות עירונית והעמידה לרשות הרשויות המקומיות תקציבים משמעותיים להקמתן, בחרה עיריית רעננה באותה עת שלא להגיש מועמדות לקול הקורא ולא להצטרף למהלך. 

"בעירייה פועלת זה מספר שנים מינהלת דיור האמונה על גיבוש, התוויה, תכנון וביצוע מדיניות הרשות המקומית בתחום הדיור בעיר. המינהלת מקיימת שיתופי פעולה עם אגפים שונים בעירייה אשר מלווים ותומכים בתהליכי התחדשות עירונית. במהלך השנה האחרונה השלמנו גם את הקמתה של המינהלת העירונית להתחדשות עירונית, וזאת עוד לפני פרסום דו"ח מבקר המדינה. במסגרת זו, מונה פרויקטור לתחום ההתחדשות העירונית, הפועל כגורם מקשר בין התושבים, היזמים והעירייה, ויאפשר האצה נוספת ומינוף של תהליכי התחדשות והגדלת מגוון מוצרי הדיור. חשוב לציין כי המהלכים הללו בוצעו כמעט במלואם במימון עצמי של העירייה, מתוך מחויבות אמיתית לעתידה של רעננה ולרווחת תושביה".

לקבלת עדכונים בוואטספ >>> לחצו כאן