בית המשפט נגד עיריית תל אביב: "גבתה היטל השבחה בגין תכנית השימור שלא בתום לב ובניגוד לפסיקה"

פסק דין דרמטי בבית המשפט המחוזי בתל אביב: השופט גלעד הס קובע בפסק דין, בן מעל 100 עמודים, שניתן בערעור שהגישה הוועדה המקומית תל אביב נגד ועדת הערר המחוזית והתפרסם לקראת סוף השבוע, כי תכנית השימור של עיריית תל אביב אינה תכנית משביחה ולא ניתן לגבות בגינה היטל השבחה: "ניסיון הוועדה המקומית לגבות היטל השבחה נוגד את העקרונות של גביית היטל ההשבחה, את הפסיקה בתחום זה ובכל מקרה שגוי מבחינה שמאית וכלכלית", כתב השופט בפסק הדין, שניתן בערעור נגד החלטת ועדת הערר שקבעה כי אין מקום לחייב בהיטל השבחה מכוח תכנית השימור. פסק הדין אימץ, למעשה, את רוב קביעותיה של ועדת הערר בראשות יו"ר ועדת הערר (בדימוס) עוה"ד בנימין זלמנוביץ, כיום שותף מייסד במשרד עורכי הדין קמנקוביץ זלמנוביץ. 

פסק הדין כלל התייחסות לסוגיות בעלות השלכות רוחב בתחום גביית היטלי ההשבחה שעלו במסגרת החלטת ועדת הערר. בין השאר, השופט התייחס לסוגיית עליית השווי הנובעת מתכנית תמ"א 38, וקבע כי בעת אומדן שווי הנכס במצב הקודם אין מקום להביא בחשבון את עליית השווי הנובעת מהזכויות שמעניקה תמ"א 38. השופט הגדיר כללים לקביעת הזכאות לפטור מהשבחה בהתחדשות עירונית, והתייחס להשפעת תכניות המרתפים והגגות על השבחת מבנים המוגדרים לשימור.

פסק דינו של השופט הס ניתן במסגרת ערעור שהגישה העירייה נגד החלטת ועדת הערר המחוזית שהתפרסמה לפני כשנתיים, ועסקה בסוגיית תכנית השימור העירונית. ההחלטה ניתנה על רקע דרישה ששלחה העירייה לבעלי נכסים לשימור לתשלום היטל השבחה. תכנית השימור של העיר תל אביב, תכנית 2650/ב, אושרה בשנת 2008. מטרתה של התכנית היא שימור המורשת הבנויה של העיר ההיסטורית הנמצאת ברובה ממערב לרחוב אבן גבירול. התכנית קובעת מבנים לשימור, את מיקומם ואת סווגם ומחלקת את הבניינים שכלולים בה לשתי קבוצות. האחת – מבנים לשימור "רגיל". קבוצה זו מונה כ-800 מבנים, שחלות עליהם מגבלות שונות. הבנייה במבנים אלה מותרת על פי תכניות בניה תקפות במגבלות ובתנאים מסוימים. הקבוצה השניה היא מבנים לשימור בהגבלות מחמירות. במבנים אלה אסורה כל תוספת בניה.

לוועדת הערר, הוגשה שורה של עררים על דרישה של הוועדה המקומית לתשלום היטל השבחה בעקבות ההכללה ברשימת המבנים לשימור. הוועדה המקומית תל אביב השיבה כי מרגע כניסתם לתכנית, "צבעה תכנית השימור את המבנים הללו במאפיינים חדשים של יוקרה ונדירות, שלא היו קיימים בהם קודם לכן, ובתוך כך שינתה את תכונותיהם והביאה להשבחתם". העירייה הוסיפה עוד כי "תכנית השימור העלתה את ערך המבנים לשימור באמצעות הכללתם ברשימת מבנים המזוהים עם מצאי קשיח, קביעה הממתגת כל מבנה מעצם הכללתו בתכנית".

לפני כשנתיים התפרסמה החלטת ועדת הערר. במסגרת החלטה זו קיבלה הוועדה 274 עררים שהגישו נישומים שונים על דרישת הוועדה המקומית לחייבם בהיטל השבחה הנובע מתכנית השימור ותכניות אחרות, כך שנקבע בהחלטה זו, כי אין מקום לחייב בהיטל השבחה מכוח תכנית השימור. ועדה הערר מתחה בהחלטתה ביקורת על הוועדה המקומית. "סבורים אנו כי שגגה קשה נפלה בטענת המשיבה; שגגה משפטית, שמאית ומוסרית", נכתב בהחלטה. "לא זו בלבד שהמשיבה לא הוכיחה מבחינה שמאית עליית ערך, אלא שמיתוג איננו תכונה מתכונות המקרקעין ועל כן אינו מהווה השבחה, לפי חוק התכנון והבניה". הוועדה הורתה על ביטולם של החיובים שהוטלו על בעלי הנכסים.

במקביל, הוועדה דנה בטענות של בעלי הנכסים, שלפיהן תכנית השימור פגעה בערך המבנים. הטענה העיקרית הייתה בגין פגיעה בפוטנציאל פיתוח הקרקע. לטענת העוררים (בעלי הנכסים) תכנית השימור האוסרת את הריסת הבניין ומונעת תוספות בנייה עתידיות, מעבר לתוספות הבנייה שאושרו במסגרת תכנית השימור, ופוגעת בציפייתם הסבירה של בעלי הנכסים להשבחת המקרקעין. הוועדה דחתה גם את הערר הזה, וקבעה כי "ככל ותכנית השימור יכולה להוות פגיעה במקרקעין, הרי שהעוררים לא הרימו את נטל הראיה להוכחת תביעתם".

על החלטה זו הגישה, כאמור, הוועדה המקומית תל אביב ערעור מינהלי לבית המשפט המחוזי. השופט הס החליט לבחון, במסגרת ההליך המשפטי, שורה של שאלות רוחב העולות מהחלטת ועדת הערר:  הצורך בקיום דיון פרטני בוועדת הערר בכל אחד מהעררים; מרכיב המיתוג כגורם השבחה; התייחסות לתמ"א 38, הן בהקשר של היטל ההשבחה והן בהקשר של תביעות הפיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, לרבות התייחסות לנושא הפטור; היותה של תכנית השימור מהווה פגיעה במקרקעין והקביעה הגורפת של ועדת הערר, כי לא הוכחה ירידת ערך; תחולת התכניות העירונית ע1 (מרתפים), תכנית ס' (תכנית הגגות), תכנית מ' (תכנית המרפסות) ותכנית ג' (תכנית הגגות) בחישוב המצב הקודם וסוגיות נוספות.

"לא ניתנה זכות טיעון לצדדים"
בהתייחסו לשאלת הרוחב הראשונה, שעניינה הצורך בקיום דיון פרטני בוועדת הערר בכל אחד מהעררים, השופט ציין כי ועדת הערר, בהתאם להחלטתה שלה, הייתה מחויבת לאחר ההכרעה בשאלות הרוחב לאפשר בכל אחד ואחד מהעררים מתן זכות טיעון לצדדים בנושאים הספציפיים. בפועל, קבע השופט הדבר לא נעשה, והוועדה לא מצאה לנכון לדון בכל אחד ואחד מעררי היטל ההשבחה, דבר המהווה סטייה מהחלטתה הדיונית. "ככל שוועדת הערר סברה שראוי לשנות מהחלטתה זו, לא יכולה הייתה לעשות כן מבלי לתת זכות טיעון לצדדים, לכל הפחות, בנושא שינוי ההחלטה הדיונית ומתן הכרעה גורפת בכלל העררים, כתב השופט.

על בסיס זה, השופט קבע כי נפלו שני פגמים בהחלטת ועדת הערר. הפגם הראשון הינו, כי ועדת הערר סטתה מהחלטתה הדיונית שלה, ללא כל נימוק או הסבר. הפגם הדיוני השני, נקבע, נעוץ בכך שוועדת הערר קיבלה החלטה ביחס לכלל העררים וזאת ללא מתן זכות טיעון לצדדים, ובפרט ללא זכות טיעון לוועדה המקומית. "ועדת הערר, בהתאם להחלטתה שלה, הייתה מחויבת לאחר ההכרעה בשאלות הרוחב לאפשר בכל אחד ואחד מהעררים מתן זכות טיעון לצדדים בנושאים הספציפיים. ככל שוועדת הערר סברה שראוי לשנות מהחלטתה זו, לא יכולה הייתה לעשות כן מבלי לתת זכות טיעון לצדדים, לכל הפחות, בנושא שינוי ההחלטה הדיונית ומתן הכרעה גורפת בכלל העררים", נכתב בפסק הדין.

השופט כתב כי ניתן להבין את הקושי של ועדת הערר בניהול מספר כה גבוה של עררים, ואת הרצון לסיים את ההליכים במאות העררים אחרי למעלה מעשור, אך הוסיף: "קיצור הדרך אותו בחרה ועדת הערר לעשות הינו, לטעמי, גס מדי ובוטה מדי, כך שלא ניתן בשם היעילות לאיין כליל את זכות הטיעון של הצדדים, ולבטל באופן גורף את היטל ההשבחה בכלל העררים ובכלל הנסיבות". על רקע זה החליט השופט לבטל את ההחלטה הגורפת של ועדת הערר.

"תכנית השימור איננה תכנית משביחה"
מנגד, בהתייחסו לסוגיית מרכיב המיתוג כגורם השבחה, אימץ השופט את קביעת ועדת הערר, שלפיה תכנית השימור אינה מהווה השבחה. מרכיב מרכזי בדרישות היטל ההשבחה של הוועדה המקומית הינו היטל ההשבחה הנובע, לעמדת הוועדה המקומית, ממיתוג הנכסים הנכללים בתכנית השימור כנכסים המיועדים לשימור. טענת הוועדה המקומית בשומות היטל ההשבחה מטעמה, וכן בכתב הערעור הייתה כי עצם הכללת נכס מסוים כנכס לשימור בתכנית השימור מעלה את ערך הנכס, וזאת לאור "מיתוג" הנכס כנכס לשימור.

ועדת הערר שללה מכל וכל את הטענה לעליית ערך עקב רכיב המיתוג, וקבעה כי טענת הוועדה המקומית בהקשר זה לא רק שהיא שגויה משפטית וכלכלית, אלא מדובר בשגיאה מוסרית ובהפרת חובת האמון של הרשות כלפי הפרט. השופט הס גיבה את החלטת ועדת הערר, וקבע כי לא רק שלא נפל פגם בהחלטת ועדת הערר בנושא זה, אלא שהחלטתה ראויה, נכונה ומושתת על אדנים שמאיים ומשפטים ראויים, ואין כל נימוק או סיבה להתערב בה: "מצאתי, כי ניסיון הוועדה המקומית לגבות היטל השבחה בגין רכיב של 'מיתוג' נוגד את העקרונות של גביית היטל ההשבחה, את הפסיקה בתחום זה ובכל מקרה שגוי מבחינה שמאית וכלכלית. מצאתי גם, כי יש ממש במסקנת ועדת הערר, כי הניסיון לגבות היטל השבחה בגין רכיב 'מיתוג, אשר הינו חסר בסיס בדין הישראלי, נעשה שלא בתום לב, מתוך תגובת נגד לתביעות שהוגשו מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה", כתב השופט.

הוועדה המקומית הציגה סקר שמאי, שלפיו שווי מ"ר בדירות לשימור, גבוה משווי מ"ר בדירות שאינן לשימור. השופט הס כתב בהחלטתו כי מסקנת הסקר אינה תומכת בכך שמיתוג נכס כנכס לשימור הביא לעליית ערך הנכס, וציין כי עצם עובדת היותו של נכס בעל ייחוד אדריכלית, שראוי לשמרה, היא זו שמעלה את ערכו: "כל שניתן ללמוד מסקר זה הינו, כי נכסים בעלי אדריכלות מיוחדת, המצדיקה הכנסתם לרשימת השימור, שווי מ"ר בהם יהיה גבוה יותר מנכסים בעלי אדריכלות סתמית".

השופט התייחס לסקר כלכלי נוסף שהגישה הוועדה המקומית, וכתב כי בעיון מעמיק בסקר עולה כי אינו תומך בכך שהכללת נכס מסוים ברשימת השימור גורמת לעליית ערך עודפת של הנכס, אלא דווקא תומך בתזה כי נכסים בעלי איכות אדריכלית המזכה אותם להיות ראויים לשימור, עליית ערכם גדולה יותר גם ללא מיתוג בתכנית שימור. "לא רק שאין מקום להתערב במסקנה המקצועית של ועדת הערר, ושל עשרות שמאים מכריעים, כי עצם הכללת נכס בתכנית השימור אינה גורמת לעליית ערך, אלא שגם מבחינת עקרונות דיני היטל ההשבחה וההוראות הקבועות בתוספת השלישית, לא ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין הכללת הנכסים ברשימת השימור של תכנית השימור" סיכם השופט.

"אין להתחשב בתמ"א 38 במצב הקודם"
שאלת הרוחב השלישית הייתה השפעת תמ"א 38 על קביעת היטל ההשבחה. נושא זה נדון במספר ערכאות שהתלבטו בשאלה אם בעת חישוב ההשבחה יש להביא בחשבון בעת חישוב המצב הקודם את השפעת תמ"א 38 על ערך הנכסים. נושא זה אף הגיע לבית המשפט העליון, שאמור לדון בערעור שהוגש בנושא זה. בכל הנוגע להחלטת ועדת הערר, בנושא שווי המקרקעין במצב הקודם התגלו מספר מחלוקות בין הצדדים, כאשר המרכזית ביניהן הייתה האם יש להביא בחשבון בעת חישוב המצב הקודם את השפעת תמ"א 38.

עמדת הוועדה המקומית הינה, כי הזכויות מכוח תמ"א 38 הן זכויות מותנות ולא מוקנות, ומכאן אין מקום להביא בחשבון את השפעתם על ערך הנכסים במצב הקודם. בעלי הנכסים הנישומים, מצדם, הסכימו באופן עקרוני, כי הזכויות מכוח תמ"א 38 אינן מוקנות, אלא לטענתם אין בכך בכדי לשלול את השפעתן על ערך הנכסים במצב הקודם, בפרט כאשר מדובר בזכויות שיאושרו בסבירות גבוהה. לפיכך, לעמדתם, כאשר זכויות אלו משפיעות בפועל על ערך הנכסים במצב הקודם, יש להביאן בחשבון. ועדת הערר קיבלה את עמדת הנישומים, וקבעה כי יש לחשב את השפעת תמ"א 38. לסוגיה זו יש משמעות כלכלית משמעותית, נוכח העובדה שזכויות בנייה מתוקף תמ"א 38 פטורות מהשבחה.

השופט ציין בפסק הדין כי המצב המשפטי כיום הינו שיש ייצוג לשתי האסכולות, זו הטוענת כי יש להביא בחשבון במצב הקודם את הזכויות מכוח תמ"א 38 וזאת שלא, כאשר אין הכרעה ברורה של בית המשפט העליון בסוגיה. לעצם העניין, השופט קבע כי אין מקום להביא בחשבון את עליית הערך הנובעת מתמ"א 38. בכך חלק השופט על ועדת הערר.

השופט ציין כי תמ"א 38 היא תכנית משביחה. עם זאת, ככל שמדובר במימוש על ידי מכר, לא יגבה היטל השבחה בגינה בעת המכר. לעומת זאת, ככל שיתבקש היתר למימוש הזכויות מכוח תמ"א 38,  ולא משנה מתי נרכשו המקרקעין, יישלם מבקש ההיתר את מלוא היטל ההשבחה הנובע מתמ"א 38 בכפוף לפטור שנקבע בתוספת השלישית. "המשמעות המעשית של אימוץ עמדת הנישומים הינה, כי לא יגבה כלל היטל השבחה בגין עליית הערך הנובעת מתמ"א 38. לעומת זאת, אימוץ עמדת הוועדה המקומית, משמעותה תשלום היטל השבחה הן בגין עליית הערך הנובעת מתמ"א 38 והן בגין עליית הערך הנובעת מתכנית השימור", כתב השופט.

עוד כתב השופט כי דרך המלך במקרה הזה הייתה לגבות את היטל ההשבחה בשתי מדרגות, הראשונה ביום אישור תמ"א 38 וזאת ביחס לשווי שהוסיפה תכנית זו, והשנייה מכוח תכנית השימור ליום אישורה. עם זאת, פסקי הדין שניתנו בנושא זה קבעו כי שיטת המדרגות לא תיושם במקרה זה. "כאשר שיטת המדרגות אינה ברת יישום, הרי יש להעדיף את שיטת הוועדה המקומית, המאפשרת חיוב בגין עליית הערך הנובעת מתמ"א 38, על פני גישת הנישומים השוללת גביית היטל השבחה בגין עליית ערך זו", נכתב. לאור זאת, השופט קבע כי "נפלה שגיאה בעניין זה בהחלטת ועדת הערר, כך שבעת אומדן שווי הנכס במצב הקודם אין מקום להביא בחשבון את עליית השווי הנובעת מהזכויות שמעניקה תמ"א 38".

עוד קבע השופט כי אין מקום להוסיף לשווי הנכס במצב הקודם את עליית נערך הנובעת מציפייה ספציפית למימוש זכויות מכוח תמ"א 38, וככל שהשומה מתבססת על שיטת ההשוואה, הרי משווי המצב הקודם יש לנטרל את הרכיב הנובע מצפייה ספציפית למימוש זכויות מכוח תמ"א 38.

"אין מקום לפטור גורף לתכנית השימור"
סוגיה נוספת שעלתה מהחלטת ועדת הערר היא הקביעה שלפיה יש לתת פטור לזכויות מכוח תכנית השימור, מתוקף הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. סעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית קובע כי לא תחול חובת תשלום היטל השבחה עבור תכניות שאושרו במסגרת תמ"א 38. הוועדה קבעה כי תכנית השימור הינה תכנית מכוח סעיף 23 לתמ"א 38. עוד קבעה הוועדה  כי יש לתת פטור לזכויות מכוח תכנית השימור בהתאם לתוספת השלישית. 

השופט הס ביקר את החלטת הוועדה, והחליט לבטלה: "תכנית השימור אינה תכנית שמטרתה חיזוק מבנים. למעשה היא הופקדה עוד טרם נולדה תמ"א 38, ולא רק שמטרתה אינה חיזוק המבנים, אלא שבמקרים של שימור מחמיר היא אף מקשה על חיזוק מבנים אלו", כתב השופט, והבהיר כי תכנית השימור אינה תכנית מכוח סעיף 23 לתמ"א 38. 

לעניין סוגיית הפטור מכוח התוספת השלישית לזכויות מכות תכנית השימור, השופט הבהיר כי פטור זה רלוונטי רק למימוש בדרך של היתר בניה ולא בדרך של מכר. עם זאת, השופט ציין כי ועדת הערר קבעה כי יש לתת פטור גורף לכל בקשה להיתר מכוח תכנית השימור. "אני סבור כי החלטה זו אינה יכולה לעמוד על כנה, וכי לא ניתן לתת פטור גורף לכלל הבקשות להיתר", כתב השופט.

השופט פסק כי יש לבחון כל בקשה להיתר באופן ספציפי, האם יש לגביה זכאות לפטור מכוח התוספת השלישית. "יש לבדוק, בין היתר, האם הבקשה הוגשה מכוח תמ"א 38 האם היא כוללת חיזוק, האם מבוקש ניצול זכויות עודף על תמ"א 38, מה הן ההקלות המבוקשות מהתכנון הקיים ומתמ"א 38 וכיוצא בזה. על רקע בחינה זו, וכן לאור שלל ההלכות בנושא, ניתן יהיה להכריע, האם הנישום זכאי לפטור ובאיזה היקף", קבע השופט.

איך מחשבים את עלויות השימור?
ועדת הערר ייחדה חלק נכבד בהחלטתה לעניין עלויות השימור העודפות הנדרשות כתוצאה מתכנית השימור, ואשר יש להן השפעה על שווי הנכס במצב החדש הן לעניין היטלי ההשבחה והן לעניין תביעות הפיצוי. המחלוקת נעוצה בשאלה, כיצד לחשב את עלויות השימור העודפות. הוועדה המקומית טענה כי את עלויות השימור העודפות יש לחשב בהתאם למנגנון שנקבע בתכנית השימור. 

התכנית קובעת מקדם לקביעת הפרש עלויות השיפוץ, וכן כוללת גם מתן תמריץ של זכויות בניה הניתנות לניוד במקרה של שימור מחמיר. הנישומים חלקו על עמדה זו של הוועדה המקומית, וטענו כי האמור בתכנית השימור לצרכי חישוב התמריץ אינו מחייב לצרכי היטל השבחה. לשיטתם, יש לערוך תחשיב ספציפי לעניין היטל ההשבחה של עלויות השימור העודפות כפי שהיה מעריך קונה מרצון במועד הקובע.

ועדת הערר דחתה את העמדה העקרונית של הוועדה המקומית, וקבעה כי האמור בתכנית השימור לגבי מקדם העלויות העודפות אינו מחייב לצרכי היטל השבחה. לכן מינתה ועדת הערר מומחה מטעמה, להעריך את העלות העודפת של השימור. אותו מומחה קבע כי אין לקבל את תחשיב העלות העודפת הקבועה בתכנית השימור, וקבע טבלת עלויות הגבוהות בעשרות אחוזים מהעלויות שקבעה תכנית השימור. השופט אימץ את החלטת ועדת הערר בנוגע לעלויות שקבע המומחה מטעמה. 

עם זאת, השופט ביטל קביעות אחרות של הוועדה, בעניין הפסד זכויות בניה או הפסד שטח לניצול בגלל תכנית השימור, וקבע כי יש להוכיח כי לגבי בניין מסוים אכן נגרם הפסד שכזה.

לא הוכחה ירידת ערך לנכסים
סוגיה נוספת שעלתה הייתה טענת בעלי הנכסים כי תכנית השימור מהווה פגיעה בנכסיהם, ולכן הם זכאים לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. עדת הערר דחתה את כלל העררים, ומכאן את כלל התביעות לפי סעיף 197. הוועדה קבעה, בין השאר, כי תכנית השימור אינה מהווה פגיעה בתכונות המקרקעין וכי בעלי הנכסים לא עמדו בנטל ההוכחה, כי קיימת פגיעה במקרקעין.

השופט קבע כי תוצאת החלטת ועדת הערר בעניין המבנים לשימור רגיל ראויה ונכונה וראוי היה לדחות את התביעות והעררים. השופט ציין כי בניגוד לעמדת ועדת הערר, תכנית השימור עלולה לפגוע בתכונות המקרקעין, אך קבע כי בעלי הנכסים לא הצליחו להוכיח כי נגרמה ירידת ערך לנכס. בכך אימץ השופט את קביעת ועדת הערר: "לא מצאתי שגיאה, או פגם, בעניין אי העמידה בנטל ההוכחה כי נגרמה ירידת ערך למקרקעין, המצדיקים התערבות של בית המשפט במסקנות המקצועיות של ועדת הערר, ולא רק שלא מצאתי טעות בהן, אני סבור כי הן ראויות לגופן", נכתב.

פסק הדין שהתפרסם בימים אלה הוא פסק דין חלקי. השופט הורה לצדדים לנהל משא ומתן ולהגיע להסכמות על בסיס הוראות פסק הדין. 

עו"ד אריאל קמנקוביץ, שותף מיסד של משרד קמנקוביץ זלמנוביץ, המתמחה בתכנון ובניה: "ניתן לומר שפסק דינו המנומק והמפורט של כבוד השופט גלעד הס מנסה להחזיר את מטוטלת היטל ההשבחה לצור מחצבתה, ומורה לכל השחקנים בתחום לחזור לשווי שוק ולעסקאות השוואה, ולא לנסות ולערוך מניפולציות לא ביחס לעליית שווי תיאורטית הנגזרת בשיטת דלתא מתכנית כזו או אחרת, ולא להשבחות תאורטיות ומניפולטיביות של מיתוג. זהו פסק דין חשוב מאוד בימים אלה, בהם יש המנסים לשפוך את התינוק עם המים העכורים, ולבטל את אחד המיסים הצודקים ביותר במדינת ישראל. פסק הדין קורא לכל השחקנים בזירה לחזור לשווי שוק ולבחון את השבחת תכנית במקרקעין בזיקה ישירה להתעשרות בעלי המקרקעין כתוצאה ממנה בפועל, דבר שיצור ודאות בשוק הנדל"ן."

לקבלת עדכונים בוואטספ >>> לחצו כאן