עו"ד ספיר זילבר // צילום: כפיר סיון

תכנית אפולוניה תשתמש במנגנון דיני ההפקעה ולא תערוך איחוד וחלוקה

הכללת שטח פרטי בהקצאות הייתה מקשה על ניהול תכנית אפולוניה ומצריכה עריכת טבלאות איזון, אולם הייתה מגבירה את תחושת הצדק של האזרח למול כוחה העצום של הרשות

כרמלה קופר 31.07.2019

עו"ד ספיר זילבר // צילום: כפיר סיון

כידוע, הפקעת מקרקעין על פי חוקי הרכישה השונים, היא הליך של רכישה כפויה של זכויות פרטיות המבוצע על ידי רשות ציבורית, למטרה ציבורית ולרוב בתמורה לתשלום פיצויים לבעל המקרקעין המופקעים.

ככלל, הליכי הפקעה של ועדה מקומית/רשות, נחלקים לשני שלבים: בשלב הראשון, תכנית משנה את ייעוד הקרקע למטרה ציבורית, כאשר ניתן להגיש תביעה לפיצויים בגין ירידת ערך הקרקע לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, וזאת בתוך 3 שנים ממועד מתן תוקף לתכנית. בשלב השני, מבוצעת ההפקעה בפועל על ידי פרסום צווי ההפקעה, מתן הודעות לבעלים ונטילת המקרקעין ולאחריהם לרוב מבוצע תשלום הפיצויים.

דרך נוספת לנטילת זכויות שלא בדרך של הפקעה בלבד ומתן פיצויים (כמפורט לעיל) ובמקומה, הינה להקצות זכויות לבעלי הקרקעות, באמצעות תכנית לאיחוד וחלוקה, המאחדת מגרשים ומחלקת אותם לחטיבת קרקע אחת גדולה. במסגרת כך, מקצים זכויות סחירות, אולם הרשות נוטלת מהקרקע גם את שטחי הציבור להם היא נזקקת, ולרוב מדובר במהלך של זכייה הדדית, כאשר הקרקע משביחה ומוקצות זכויות כלכליות ומנגד, הרשות לא נדרשת לשלם בגין ההפקעות ואף זוכה לקבל היטל השבחה מהבעלים. 

עם זאת, יש לציין כי הגישה הרווחת מצד הרשויות ומערכות המדינה, שמשתרשת בפסיקה, הינה כי למרות שמנגנון איחוד וחלוקה משרת לא פעם את תכלית הפיצוי, אין לעשות בו שימוש למטרת פיצוי בלבד שאינן נובעת מצרכי התכנון של אותו מתחם.

כפי שראינו בכותרות בימים אלו, בית המשפט העליון אישר את תכנית אפולוניה בהרצליה, שמסדירה בין היתר את פיתוחו של הגן הלאומי של אפולוניה, הסדרת הפיתוח של שכונת מגורים חדשה בת כ-2,700 יחידות דיור לרבות מבני ציבור, חינוך, מלונאות מסחר ועוד. התכנית אף קובעת הקמת מחלף המחבר את השכונה, הגן הלאומי ושכונת הרצליה שמדרום להן, אל כביש מס' 2.

פסק הדין ניתן במסגרת עע"מ 2043-05-16 כרמלי, שם דן בית המשפט בסוגיה שפחות זכתה לכותרות. טענות הבעלים המיועדים להפקעה לצורך הקמת המחלף טענו כי יש לכלול אף את קרקעותיהם בתכנית בדרך של איחוד וחלוקה, וממילא יוקצו להם זכויות בנייה בתכנית, זאת לטענתם מאחר שהמחלף עתיד לשרת את תושבי השכונה החדשה, ובכלל זאת, שהקמת השכונה תלויה בהקמת המחלף. כמו-כן, נטען כי ההחלטה להפקיע ולתת פיצוי כספי בלבד, לוקה בחוסר סבירות כאשר היא פוגעת בעיקרון הצדק החלוקתי, תוך העדפה בולטת למקרקעי המדינה, שבעלת יתר הקרקע בתכנית, ולכן ברור שאין לה אינטרס לערוך איחוד וחלוקה של הקרקע ולתת לבעלי הקרקעות המופקעים זכויות לבנייה.

עו"ד צבי שוב // צילום: כפיר סיון
עו"ד צבי שוב // צילום: כפיר סיון

בית המשפט העליון קבע, כי מנגנון האיחוד וחלוקה הוא אמצעי תכנוני שנועד לקדם אופטימיזציה של התכנון ולהקל על יישומו, תוך שחרור התכנון מאילוצים הנובעים מסוגיית הבעלות בקרקע. נפסק כי, החלטה בדבר הכללת מקרקעין בתחום המיועד לאיחוד וחלוקה, צריכה להתקבל על בסיס שיקולי תכנון, ואין הרשות רשאית לעשות כן מטעמי פיצויי, זאת בין היתר כי לאזרח אין זכות קנויה שהתכנון המחודש של מקרקעיו ייעשה דווקא באמצעות כלי של איחוד וחלוקה (שישביח את המקרקעין), ולא באמצעות המנגנון ה"רגיל" של הפקעה.

בענייננו, נקבע כי מדובר בהוספת מחלף לכביש ארצי, ואף שהקמתו נדרשת לצורך ביצוע התכנית, זיקתו התכנונית חורגת מגבולותיה של התכנית. כאשר המחלף מהווה חלק מהמארג התחבורתי הכולל של כביש מספר 2 ולא משרת רק את השכונה החדשה.

בית המשפט קבע, כי התכנית כוללת מחלף לכביש ארצי, שכלל הציבור ייהנה ממנו, שכן הוא נועד לשרת גם את תושבי השכונות הצפוניות של הרצליה, נועד לאפשר גישה בטוחה למערך של נתיבים מהירים, תחנת רכבת וחניון העתידים להיבנות באזור שפיים ועוד, ולכן אין סיבה כי בעלי הקרקעות המופקעים ייכנסו לתכנית, והרשות יכולה בהחלט להעדיף את המנגנון של דיני ההפקעה ופיצויים. 

יצוין כי ניתן להבין את המגמה ואת טיעון הרשות באשר לזכות הבחירה בין דרך האיחוד והחלוקה לבין דרך ההפקעה, וכן את הרצון לאבחן בין שיקולים תכנוניים לבין שיקולים של מתן פיצוי. עם זאת, על המדינה לנהוג באופן חד ערכי בכלל המקרים. 

סוגיה דומה שעולה לאחרונה בענייני פיצויים, היא בעניין נפקעי הרכבת הקלה בתל אביב, ובה מסתמנת האפשרות שעמדת המדינה תהיה שונה. יתרה מכך, מצב בו המדינה בוחרת להכניס את כלל זכויותיה ומקצה להם זכויות, ואילו את זכויות המיעוט הפרטי היא מפקיעה תמורת נזיד עדשים, אינו יוצר תחושה נוחה.

ברור כי הכללת שטח פרטי בהקצאות הייתה מקשה על ניהול תכנית אפולוניה ומצריכה עריכת טבלאות איזון, אולם הייתה מגבירה את תחושת הצדק של האזרח למול כוחה העצום של הרשות.

*הכותבים הנם מומחים לתכנון ובניה, נדל"ן והתחדשות עירונית

שיתוף

כתבות שיכולות לעניין אותך

נשמח לדבר אתך
נגישות