מהפכה בתחום היטלי ההשבחה: צוות בין משרדי ממליץ לדחות את מועד אירוע המס למימוש בהיתר

מהפכה בתחום גביית היטלי ההשבחה: צוות בין-משרדי ממליץ שהיטל ההשבחה יחושב וייגבה רק כשזכויות הבנייה ודאיות ולאחר הוצאת היתר הבנייה. צוות בין-משרדי לבחינת שינויים בתחום היטל ההשבחה, בראשות המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עו"ד כרמית יוליס, ומנכ"ל משרד הפנים, ישראל אוזן, פרסם היום (ב') המלצות ביניים, שבהם נקבע כי יש לחשב את שומת ההשבחה לפי ערכי השוק במועד מימוש תכנית ולא לפי הערכים בעת אישורה, כך שההיטל ישקף את עליית השווי האמיתית ממנה נהנה הנישום.

היטל השבחה הוא תשלום חובה לרשות המקומית שמוטל על בעל נכס, לרוב בעקבות אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג, המעלים את שווי הקרקע או הנכס. לאורך השנים התגלו בעיות במנגנון: קשה לחזות מראש כמה היטל ישולם, יש פערים גדולים בין הערכות של שמאי מקרקעין לגבי שווי הנכסים, הליכי הערעור נמשכים זמן רב, וקיימים הבדלים גדולים בהכנסות מההיטל בין רשויות מקומיות שונות. בשל כך, החליטה הממשלה בפברואר 2023 להקים צוות בין-משרדי, שבו נציגים ממינהל התכנון, משרד האוצר, משרד המשפטים והשמאי הממשלתי, כדי שיבחן את הנושא, ויגבש המלצות לשינויים בתחום היטל ההשבחה. 

השינוי הדרמטי: חישוב השבחה יבוצע בעת מימוש
בתום עבודת מטה מעמיקה שביצע הצוות, וכללה עשרות שעות של דיונים מקצועיים, מתפרסם היום דוח ביניים, הכולל שורה של המלצות, המחולקות בין צעדים אופרטיביים לטווח הקרוב לבין סוגיות הטעונות בחינה והעמקה ארוכות טווח. ההמלצה המשמעותית ביותר היא דחיית אירוע המס (המועד הקובע בהיטלי ההשבחה) למועד הוצאת ההיתר ומימוש התכנית. 

הצעה זו מבקשת לשנות מן היסוד את מועד אירוע המס והמועד הקובע לשומת ההשבחה: מחברי הדוח מציינים כי כיום עליית השווי לחישוב ההשבחה נמדדת במועד אישור תוכנית, בעוד שדרישת התשלום ועריכת שומת ההשבחה מתבצעות רק בעת מימוש הזכויות. התוצאה היא, נכתב, פער של שנים רבות בין מועד הערכת השווי לבין מועד עריכת השומה לצורך החיוב בפועל, דבר היוצר אי וודאות. ההצעה גורסת כי יש לחשב את השומה לפי ערכי השוק במועד המימוש, כך שההיטל ישקף את עליית השווי האמיתית ממנה נהנה הנישום. מהלך זה נועד לצמצם שומות הדורשות הערכות ספקולטיביות ולהגביר את הוודאות הכלכלית בקרב יזמים ונישומים כאחד.

בנוסף, ממליץ הצוות לקבוע בחוק, כי אישורה של תוכנית מתארית, שלא ניתן להוציא מכוחה היתר בנייה, לא יהווה אירוע מס, ולעת אישורה של תוכנית מפורטת שקובעת זכויות מוקנות, תחושב ההשבחה במצב הקודם, בהתעלם מהתוכנית המיתארית (בדומה לתוכנית כוללנית או תוכנית כוללת להתחדשות עירונית). הצעה זו תחול גם על תמ"א או תמ"מ שלא ניתן להוציא מכוחן היתר בניה.

עוד ממליץ הצוות לקבוע לוחות זמנים מחייבים לעריכת שומת מקרקעין תשלום היטל ההשבחה. הדוח מאמץ את הצעת יו"ר המרכז לשלטון מקומי לקבוע לוחות זמנים ברורים ומחייבים לעריכת שומות ובמסגרת הליכי ההשגה עליהן. ההצעה כוללת קביעת מועדים מחייבים לעריכת השומות על ידי כלל הגורמים – החל משמאי הוועדה המקומית ועד השמאי המכריע. בין היתר הוצע לבחון קביעת ברירות מחדל שיחולו בעת חריגה מלוחות הזמנים שיקבעו, באופן שיתמרץ את הגורם הרלוונטי לסיים את מלאכת השומה בזמן.

המלצה נוספת עוסקת בייעול הליכי ערר והשגה. הצעות השינוי כוללות איחוד ערכאות (שמאי מכריע וועדות ערר), הקמת ערכאה שתעסוק בסוגיות עקרוניות, מתן תוקף תקדימי להחלטות שמאי מכריע, וכן קביעת לוחות זמנים מחייבים לניהול הליכים. מטרת השינויים היא הקמת ערכאה בעלת מומחיות בסוגיות אלה, שתקבל הכרעות מהירות, אחידות ושקופות יותר, בנושאים מהותיים שיש להם השפעה רחבה, ובכך ולהפחית את ריבוי ההתדיינויות.

הצוות ממליץ להקים פורום משפטי-שמאי אינטגרטיבי קבוע, שיספק חוות דעת שוטפות בסוגיות עקרוניות שנויות במחלוקת. פורום זה יתרום לייעול הליכי הערר וההשגה, לקיצור לוחות הזמנים התכנוניים, ולצמצום התדיינויות משפטיות יקרות וממושכות.

בכל הנוגע לתהליכי התחדשות עירונית, הצוות ממליץ לאמץ מתווה שמאי מותאם לפסיקה בתחום ההתחדשות. ההצעה כוללת הגדרת מתווה שמאי מובנה וקוהרנטי לעסקאות מכר של דירות מגורים בבתים משותפים לאחר אישורה של תוכניות התחדשות עירונית. מתווה זה מוצע ברוח פסיקת בתי המשפט העדכנית, ומטרתו להקל על בעלי הדירות הפרטיים ולייתר מחלוקות שמאיות מורכבות.

לבחינה עתידית: מימוש במכר אינו מימוש
נושאים נוספים שבחן הצוות, עם המלצה להמשך בחינה, הם: רפורמה מבנית במנגנון החיוב בהיטל ההשבחה. הצוות בחן אפשרות למהלך מבני רחב שיפשט את שיטת החיוב, יפחית את היקף המחלוקות המשפטיות, ויצור מנגנון שקוף וברור יותר. בין החלופות שנדונו: קביעת תעריפים אחידים בתחום מרחב התכנון המקומי לפי ייעודי קרקע ושטח; ביטול היטל ההשבחה והישענות על מס שבח כחלופה מרכזית; או מעבר למס מכירה חד־פעמי על עסקאות בנכסים בנויים חדשים בלבד. 

מאחר שמדובר ברפורמה שדורשת בחינה מעמיקה, מחקר משווה בינלאומי והסכמה רחבה של כלל הגורמים הרלוונטיים, הצוות סבור כי יש להמשיך לבחון את ההיתכנות לרפורמה מבנית כוללת, אך לעת הזו אין להמליץ על יישום אופרטיבי.

נושא נוסף שנבחן הוא קביעה כי העברת זכויות במכר לא תיחשב כמימוש זכויות. כיום, העברת זכות במקרקעין (למשל מכירת דירה) מהווה אירוע מימוש המקים חובת תשלום היטל השבחה. ההצעה שנבחנה מבקשת לשנות את ההסדר כך שהחיוב יהיה רק בשלב שבו הזכויות מתממשות בפועל – עם קבלת היתר בנייה או התחלת שימוש, תוך ביטול החיוב על מימוש בדרך של מכר, שלעיתים קרובות כרוך בחוסר ודאות ומקדמים שונים לעומת מימוש בדרך של היתר (בעיקר, במקרים של יעוד מעורב ויישום המבחן השמאי של השימוש המיטבי במקרקעין, צפי למימוש חלקי ועוד, כפי שיפורט להלן. 

הוצעו גם חלופות מצומצמות יותר להצעה שמכר לא ייחשב מימוש, בהן הגבלת השינוי רק לדירות מגורים בבניינים משותפים בכלל, או רק לאחר אישור תוכניות להתחדשות עירונית. הצוות ממליץ להמשיך לבחון את ההיתכנות והשלכות של צעד כאמור במסגרת היתכנות לרפורמה מבנית כוללת, אך לעת זו אין מקום להמליץ על ישום בפועל.

עוד נבחנה הצעה לחיוב עריכת לוח שומה ואימוץ השומות שנקבעו בתוכנית איחוד וחלוקה או בתחשיב לפי תקן 21. הצעה זו כוללת פיתוח כלים שמאיים להגברת הוודאות בשלב התכנוני הראשוני: מוצע לערוך פיילוטים מבוקרים לבחינת מודלים לקביעת גובה החיוב סמוך לאישור התוכנית – כגון הטלת חובה לעריכת לוח שומה, הסתמכות על טבלאות הקצאה ואיזון במסגרת תוכניות איחוד וחלוקה, או הגדרת תחשיבים שנערכו לפי תקן 21 לתוכניות התחדשות עירונית כשומות השבחה סופיות. הצוות קבע כי מדובר בהצעות מורכבות, שיש לבחון עומק את היתרונות הגלומים בהן לעומת החסרונות ואשר על כן יש צורך להמשיך בבחינתן.

נושא נוסף שעלה הוא חיזוק עצמאותם של השמאים המועסקים ע"י הוועדות המקומיות. כיום, שמאי שמועסק על ידי הוועדה המקומית הוא שעורך את שומת ההשבחה, מצב שעלול לעורר חשש לניגוד עניינים ולפגיעה באמון הציבור. ההצעה מבקשת להרחיק את הזיקה המתוארת, למשל באמצעות הקמת גוף מקצועי עצמאי שיערוך את השומות; או לחילופין ששמאי הוועדות ימונו על ידי גורם ממשלתי ואף יוחלפו מעת לעת, ללא תלות בהסכמת הועדה המקומית. עם זאת, לאור מורכבות ההצעה ויישומה, הצוות לא מצא להמליץ על קידום הצעות אלה.

הצעה נוספת שנבחנה היא הקמת קרן ארצית לחלוקת תקבולים מהיטל השבחה. הצעה זו ביקשה להתמודד עם הפערים הגדולים שנוצרים בין רשויות מקומיות במרכז – הנהנות מהכנסות ניכרות מהיטלי השבחה ומתקבולי החלף – לבין רשויות פריפריאליות, שבהן ערכי הקרקע נמוכים ולכן גם ההכנסות מההיטל או מהחלף, מצומצמות. לפי הצעה זו הקרן נועדה לשמש מנגנון איזון, אשר נטען כי יאפשר לחלק את התקבולים מהיטל השבחה וממנגנון החלף, בין הרשויות באופן צודק יותר, כך שתהיה אפשרות לממן תשתיות גם בפריפריה ולצמצם פערים מרחביים. 

יחד עם זאת, הצוות הדגיש את החסרונות המובנים שבהצעה זו, כמו גם את ההתנגדות העזה להצעה מקרב השלטון המקומי, ומכל מקום סוכם כי מדובר בהסדר מורכב, הכרוך בהשלכות כלכליות ומוסדיות נרחבות. לפיכך, הוחלט כי נכון שהמשך בחינת הנושא בכללותו יעשה בשיתוף פעולה על ידי הגורמים הרלבנטיים שבידם מסדי הנתונים ובכללם משרד הפנים ומשרד האוצר.

עו"ד ענת בירן, ממשרד "ענת בירן עורכי דין", העוסק בתחום הנדל"ן, אומרת על ההמלצות: "אין ספק שיש מקום לשיפור ברגולציה בתחום היטל ההשבחה, תחום שסובל היום מחוסר ודאות גדול, חוסר שקיפות, ריבוי התדיינויות, ריבוי פסיקות סותרות, וברורו כרוך בעלויות גבוהות ונמשך שנים ארוכות. לגבי הצעדים המיידים המוצעים, לדעתי יש לפעול מיידית לביטול חיוב במכר והטלת היטל השבחה רק בשלב ההיתר. העובדה שההיטל חל רק על זכויות ממומשות בפועל היא דבר מוצדק ויוצר ודאות, אם כי החיסרון לנישום הוא שככל שהמועד הקובע לחישוב ההשבחה יהיה מועד ההיתר ולא מועד אישור התכנית המשביחה, יש להניח כי ההיטל יתייקר ביחס ישר לעליות בשוק הנדל:ן, ולא ישקף את ההשבחה שגרמה התכנית במועד אישורה. כמו כן יהיה כאן חוסר אחידות בין נישומים שונים לפי מועד המימוש. מבחינת הרשויות המקומיות, יש כאן דחיית הכנסות משמעותית וזה חיסרון עבורן.
"לדעתי אין לעשות הפרדה בין סוגי תכניות (מורכבות או פשוטות) אלא לכל היותר אבחנה בין תכנית שניתן להוציא מכוחה היתר לתכנית שאינה מאפשרת הוצאת היתרים (החוק כבר מתייחס לאבחנה הזו אך לא לגבי כלל התכניות), אחרת יהיו לנו הליכים ועררים לגבי אפיונן של התכנית ושל הזכויות הקבועות בה. אני לא יודעת עד כמה אפשר לצמצם התדיינויות על ידי הקמת פורומים מקצועיים שיתנו חוות דעת. כל אדם זכאי לייצוג, וכל חוות דעת ניתנת לתקיפה.
"לגבי מועדים מחייבים, חשוב מאוד והלוואי שיהיה מעשי. גם היום יש לוחות זמנים שמחייבים רק את הנישום וכמעט אף פעם לא את הוועדות. לגגבי הסתמכות על טבלאות איחוד וחלוקה, זו בעיה שכן בעלי הקרקעות בדרך כלל אינם חלק מהליכי התכנון ואין להם הזדמנות הולמת להתמודד מבחינה שמאית עם הערכים שנקבעים בטבלאות".

לקבלת עדכונים בוואטספ >>> לחצו כאן