המהלך התכנוני שיעצב מחדש את המרחב הישראלי

לאחר עשורים ארוכים שבהם נזנח התכנון האזורי הישראלי, הוא זוכה לאחרונה לעדנה. העניין הגובר בתכנון בקנה המידה האזורי – גדול מהרשות המקומית אבל קטן ממחוז או ממטרופולין –  צומח מתוך שתי מגמות עיקריות. הראשונה, היא תשומת הלב המתרחבת בעולם ל"אזוריות", כלומר, ליכולת לקדם שיתוף פעולה ואיגום משאבים של מספר רב של רשויות שכנות (ושחקנים נוספים באזור) על מנת לייצר כוח משמעותי הנובע מתוך "היתרון לגודל". רשויות מקומיות לבדן, גם הגדולות והמבוססות ביניהן, תמיד יתקשו להשיג תקציבים נדרשים ולייצר תהליכים משמעותיים של צמיחה, זאת בהשוואה למספר רב של רשויות שכנות החולשות יחד על שטח נרחב ובו מסה גדולה של תושבים, תשתיות ונכסים שונים.

המגמה השנייה שממנה צומח התכנון האזורי היא ההכרה המתרחבת בקשייו של התכנון המקומי לראות מעבר ל"קו הכחול" התוחם אותו, בכל מה שנוגע לתשתיות ולתנועות שחוצות אותו פנימה והחוצה. התכנון האזורי מרחיב את מבטו של המתכנן, כך שהוא מסוגל להתייחס באופן הולם לתנועות אנשים שחולפות על פני גבולות שיפוט, כמו יוממות של עובדים היוצאים מהיישוב אל העיר הגדולה, או תשתיות הנמתחות לאורך מספר רב של גבולות מוניציפאליים וכן הלאה. באמצעות תוכנית אזורית, הרשויות השותפות בה זוכות להשפיע באופן משמעותי יותר על ההכרעה בנושאים שעד כה היו "גדולים" עליהן ולכן נכפו עליהן מלמעלה-למטה כמו, למשל, ההחלטה על כביש ראשי המחבר ישובים רבים אל המטרופולין או מיקומן של תשתיות אחרות כתחנות כוח, מט"שים וכו'. 

הקפיצה החשובה ביותר בתחום התרחשה בשנת 2024, עם פרסום התוכנית האסטרטגית לישראל לשנת 2050 של מנהל התכנון. הפרק שעסק באזוריות היה החשוב והחדשני ביותר במסמך זה ובו חולק המרחב הישראל ל-28 "אזורי תפקוד". כל אזור כזה מוגדר כמרחב שחלקיו השונים שלובים תפקודית זה בזה באופן הדוק כך שהם הופכים בפועל – או שנכון שיהפכו – לאורגן אחד. 

תפקוד אורגני אזורי מקבל ביטוי ברור בגושי ערים, המורכבים מכמה רשויות עירוניות אך למעשה, הם מהווים מרקם אורבני רציף אשר קטוע בגבולות שיפוט שהינם בלתי נראים בשטח, כאלו שנקבעו בשרירותיות לפני שנים רבות וכבר איבדו רלבנטיות מאז. קחו כדוגמא את ארבע הקריות (אתא, ביאליק, ים ומוצקין) הנבדלות זו מזו מנהלית, כמו גם מעיר האם המטרופולינית חיפה הסמוכה להן, למרות שיחד הן מהוות גוש עירוני רציף, אליו סמוכות גם נשר, טירת כרמל ושפרעם. מבחינה תפקודית, מדובר בעיר אחת גדולה וחזקה המפוצלת ל-8 רשויות קטנות, שכל אחת מהן אינה חזקה מספיק ונאלצת להתחרות בשכנותיה. אזור תפקודי אורגני כולל גם את המרחב הפרברי הסובב את "העיר האזורית". ישובים רבים שבעבר היו כפריים באופיים, הפכו עם השנים לישובים הקולטים "משדרגי דיור" מהעיר הקרובה, אשר ממשיכים לעבוד, לצרוך ולבלות בה ובכך, הם תלויים בה תפקודית. 

כדוגמא להמחשת הפערים שבתכנון בקנה המידה המקומי (תכנית מתאר המבוצעת עבור כל רשות בנפרד), ניתן להצביע על התחרות על שטחים מניבי הכנסות ארנונה. מאחר וכל רשות קטנה נדרשת לקיים מנגנון מוניציפאלי נפרד ויקר, האינטרס שלה הינו בהכרח הרחבה תמידית של שטחי התעסוקה והמסחר שברשותה. במצב זה, בתוך אותו אזור עשויים להיות מתוכננים אזורי תעסוקה רבים ונפרדים, לעיתים באתרים אבסורדיים, כמו אזורי תעשיה בראשי הרים אליהם נדרש להעפיל בכבישים מפותלים המייקרים את התובלה ומקשים על העובדים להגיע ולעיתים, כאלו המקרבים את מקורות הזיהום אל מקומות המגורים. 

תכנון אזורי לא רק רואה את כלל האזור כמרחב ההתייחסות, אלא גם מחויב לתפיסת האזוריות. לאור זאת, מתכנן אזורי יוכל להמליץ על הקמת אזורי תעשייה משותפים גדולים, שיהיו במיקום המיטבי והנגיש ביותר וגם יחלקו את ההכנסות בין הרשויות באזור ובאופן זה, ייתרו את הצורך של כל אחת מהן למשוך תעשיה דווקא לשטחה. דוגמא מוצלחת לגישה כזו, גם אם לא צמחה מתוך תוכנית אזורית רשמית, היא בהקמת אזור התעשייה "עידן הנגב" בשיתוף פעולה ובשיתוף הכנסות של רשויות שכנות שונות זו מזו – רהט, בני שמעון ולהבים.  

דוגמא נוספת היא בפיתוח קלאסטרים תעשייתיים, הגישה שתקעה שורש בשנים האחרונות והפכה לדומיננטית בתחום הצמיחה הכלכלית. לפיה, ניתן לפתח התמחות בענף ספציפי כך שחברות מכל העולם יזהו יתרונות ברורים דווקא באזור מסוים וישאפו להשקיע ולפעול בו, כמו המשיכה שיש לעמק הסיליקון או לתל אביב עבור חברות בענף ההיי-טק. אחת הבעיות ביישומה של גישה זו היא בניסיון "לדחוס" אותה לתוך ערים בודדות ולעיתים, אף לתוך מועצות שהן במובהק קטנות מכדי להצליח לבנות תשתית ואקוסיסטם ברמה הנדרשת לחברות גלובאליות.

האזור הוא קנה מידה מתאים בהרבה לפיתוח קלאסטר תעשייתי מאחר והוא כולל שטח נרחב ועשרות רשויות מקומיות המשתפות פעולה, מחברות באופן מושכל בין כל הנכסים המצויים ביניהן ובונות מוסדות, תשתיות ומנגנונים שמסוגלים לחבר בין חוזקות אלו ולהפוך למנועי צמיחה המייצרים ערך כלכלי ויתרון תחרותי. בפרספקטיבה זו, להמחשה, ניתן לפתח באזור הנגב קלאסטר של תעשיות העוסקות באקלים (אנרגיה מתחדשת, אגירה, דזרטק וכיו"ב), המחבר הן את מוסדות המחקר בהובלת האוניברסיטה בבאר שבע והן את שטחי התעשייה והשדות הסולאריים הגדולים ברשויות הסובבות (דימונה, רמת נגב, תמר, הרשויות הבדואיות ועוד). לבדה, לכל רשות נכסים חלקיים ויכולות מוגבלות, אך יחדיו, מדובר באזור המאגד נכסים בעלי יתרון ייחודי בקנה מידה גלובאלי. כך גם תקודם חלוקת הכנסות המייצרת צמיחה מכלילה ומאפשרת לכל תושבי האזור להנות מפירותיה.

מתוך התובנות שתוארו, עולה מסקנה חשובה: את תוכניות האב האזוריות, שאותן מקדם בימים אלו מנהל התכנון עבור כל אזור תפקוד, יש לראות כמסגרות תכנון שהן אסטרטגיות במהותן העמוקה, ולא כעוד שכבה של תכנון סטטוטורי (כמו תוכניות מפורטות, מקומיות, מחוזיות או ארציות). התכנון הסטטוטורי כבר עמוס לעייפה בשכבות שונות ואינו נדרש לרובד נוסף. העובדה שהתכנון האזורי מצוי בשלב חבלי הלידה היא הזדמנות לתקן את מה שהתכנון הסטטוטורי התקשה בו עד היום – בניית שיתופי פעולה, פריצת מסגרות מגבילות ואולי החשוב ביותר – אסטרטגיה כלכלית אקטיבית. 

ארגז הכלים הסטטוטורי הוא במהותו מסדיר ומאפשר – עיקרו בתשריט התוחם ייעודי קרקע ובתקנון המטיל מגבלות. זכויות הבנייה המוגדרות בתוכנית מונחות כפוטנציאל בלבד, והתוכנית מותירה לשחקנים עלומים לממש או לא לממש אותן בטווח זמן לא ידוע. ואכן, רשויות רבות תכננו עודף עצום של שטחים בייעוד תעסוקה וכעת הן נכשלות לשווק ולאכלס אותם. תכנון אזורי אסטרטגי, בניגוד לכך, הוא יוזם, מאחר והוא מניח תוכנית עבודה הנוגעת בכל פן ובכל היבט שבהם נדרש לגעת על מנת לממש צמיחה רצויה. הוא "מרשה לעצמו" לתכנן מעבר למימד הפיזי של שימושי קרקע: להגדיר משאבים נדרשים, לתאר את המבנה הארגוני של מנגנוני הביצוע, לפרט את הפעולות המוסדיות ואת הרכב הפורומים שיש לגבש, למסגר את הנרטיב השיווקי וכיצד כל אלו יבנו תשתיות לצמיחה. 

הגישה האסטרטגית חורגת מהראייה התכנונית המקובלת, שהתרגלה להשאיר את עולם הביצוע ואת המחויבות להשגת יעדים "מחוץ לחדר". היא מציירת את מפת הדרכים המדויקת אל עבר מימוש של פרויקטים וקידום אקטיבי של חזון הנבנה מתוך שותפות של שחקנים רבים.

*הכותב, ד"ר תומר דקל, הינו מנהל המחלקה האסטרטגית בחברת בילד אסטרטגיה אורבנית

לקבלת עדכונים בוואטספ >>> לחצו כאן