ביטול הפקעת קרקע בגלל אי מימוש תכנית

למדינה, או למי מטעמה, נתונה הסמכות להפקיע מקרקעין בבעלות פרטית לצרכי ציבור. הסמכות שאובה משני מקורות עיקריים: פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, וחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. 

ככלל, רשויות התכנון רשאיות להפקיע עד 40% משטח המגרש ללא תשלום פיצוי, ואילו הפקעה בשיעור העולה על כך מזכה בפיצוי בגין החלק העודף – הכל בהתאם להוראות הדין החלות על ההפקעה הספציפית.

בפועל, מספר גופים מוסמכים לבצע הפקעה מטעם המדינה, ובהם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נתיבי ישראל (לשעבר מע"צ), חברת החשמל, נת"ע (נתיבי תחבורה עירוניים) ורשויות ציבוריות נוספות.

ניתן להבחין בין שני סוגי הפקעות; 

הסוג הראשון – הפקעה מכוח פקודת הקרקעות המנדטורית, המצויה בסמכותו של שר האוצר. השר רשאי להאציל את סמכות ההפקעה לרשות המקומית, אשר תידרש לשאת בתשלום הפיצוי מתקציבה. 

הסוג השני – הפקעה מכוח חוק התכנון והבנייה, שבה נקבעת הסמכות בהתאם לסוג ההפקעה ולתכליתה. כך, למשל, מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל ניתן להפקיע לצורכי תחבורה, ואילו מכוח חוק המים רשאית חברת "מקורות" להפקיע שטחים לצורך הנחת קווי תשתית מים.

מה ניתן לעשות כאשר הרשות זנחה את מטרת ההפקעה במשך שנים?
לא אחת קורה שקרקע מופקעת לצורך ציבורי, אך חולפות שנים — ולעיתים עשרות שנים — והרשות המקומית אינה מממשת את מטרת ההפקעה. בשורה ארוכה של פסקי דין, ובכללם הלכות של בית המשפט העליון, נקבע כי כאשר הרשות "שוקטת על שמריה" וזונחת את מטרת ההפקעה, השיהוי בלתי-הסביר במימושה עשוי להוות עילה לביטול ההפקעה. במצב כזה יכול בעל הקרקע לשוב ולזכות בקרקע שהופקעה ממנו, בטענה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה.

סוגיה זו נדונה בבית המשפט העליון  בעע"ם 7946/16 הרץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקווה, מפי כב' השופטת דפנה ברק-ארז, בעניינם של בעלי זכויות במקרקעין בפתח תקווה. לאחר שעיריית פתח תקווה זנחה במשך כחמישים שנה את מימוש מטרת ההפקעה, דרשו בעלי הזכויות לבטלה.

עוד בשנת 1963 פורסמה תכנית שייעדה את הקרקע לאינטרס ציבורי, ובמרוצת השנים החליפה העירייה שוב ושוב את הייעוד הציבורי, עד שלבסוף הוחלט להקים במקום מקווה. רק בשנת 2001 הכריזה העירייה רשמית על הפקעת המקרקעין, בהודעה ברשומות שלפיה "המקרקעין הפכו לקניין העירייה". ואולם, גם לאחר ההכרזה לא מומשה מטרת ההפקעה, והמקרקעין נותרו במשך שנים ארוכות ללא שימוש. הפעולות שנקטה העירייה במהלך תקופה זו נמשכו על פני שנים, ללא עקביות, ומבלי שהבשילו לכדי תוצאה של ממש.

בשוקלו את האינטרסים שלפניו, קבע בית המשפט העליון כי ההפקעה כרוכה בפגיעה קשה בזכות הקניין של בעל המקרקעין, ולכן חלות עליה מגבלות שנועדו לוודא כי הפגיעה נעשית לתכלית ראויה שאינה חורגת מן הנדרש. הדרישה להיעדר שיהוי בלתי סביר מחייבת את הרשות לפעול בהגינות ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה; שאם לא כן, משמעות הדבר היא שלא קיים צורך אמיתי בהפקעה, וכי זכות הקניין של בעל המקרקעין נפגעה שלא לצורך.

בית המשפט העליון חזר על עיקרון זה גם בפסק הדין עע"ם 5150/23 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה נ' זכריה תוהמי (עניין תהומי) שבו הדגיש כי עצם חלוף השנים אינו מביא לביטול ההפקעה באופן אוטומטי. נקודת המוצא היא כי בעת ההפקעה היה קיים צורך ציבורי שהצדיק את הפגיעה בזכות הקניין, ולכן ביטול ההפקעה הוא סעד חריג שיינתן רק כאשר מכלול הנסיבות מלמד כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה או השתהתה באופן בלתי סביר במימושה.

מהם הקריטריונים שנקבעו בפסיקה לביטול הפקעה שנזנחה
בית המשפט אינו ממהר לבטל הפקעה. מדובר בצעד חריג הנשקל בזהירות רבה, ותוצאתו תלויה בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה. הפסיקה קבעה כי אין רשימה סגורה של שיקולים, אלא יש לערוך בחינה כוללת של מכלול הנתונים.

ראשית נבחן משך הזמן שנקבע מלכתחילה לביצוע המטרה הציבורית בתוכנית, וכן פרק הזמן שחלף בפועל מאז ההפקעה. ככל שהעיכוב ממושך יותר, כך גובר הנטל המוטל על הרשות להצדיק את השיהוי. לצד זאת נבחנת מורכבותם של הליכי התכנון והביצוע הנדרשים למימוש מטרת ההפקעה, שכן בפרויקטים מורכבים עשוי להידרש פרק זמן ארוך יותר.

עוד בוחן בית המשפט את מטרת ההפקעה, האם מדובר במטרה ציבורית קונקרטית ומוגדרת, וכן את היקף השטח שהופקע והאם הוא תואם את הצורך הציבורי בפועל. כן נשקלים המשאבים שעמדו לרשות הוועדה המקומית או הרשות המפקיעה לצורך קידום ההפקעה, והאם פעלה בשקידה סבירה לקידום מטרתה.

משקל משמעותי ניתן גם להתנהלות הרשות לאורך השנים – האם נקטה צעדים ממשיים למימוש ההפקעה, האם קידמה את הליכי התכנון והביצוע, ומה הייתה התקדמות הליכי ההפקעה ביחס למקרקעין אחרים הכלולים באותו מתחם. כמו כן נבחנת נכונותה של הרשות לממש באופן מיידי את המטרה הציבורית, גם אם באיחור, לעומת מצב שבו אין כל כוונה קונקרטית לממש את ייעוד ההפקעה בעתיד הנראה לעין.

בית המשפט שוקל גם את הנזק שנגרם לבעל הקרקע עקב ההשתהות, מול הנזק שעלול להיגרם לציבור אם ההפקעה תבוטל. במסגרת זו ניתן להביא בחשבון גם קיומם של שטחים חלופיים היכולים לשמש לאותה מטרה ציבורית, ואף את האפשרות שהרשות תרכוש מקרקעין אחרים בתמורה מלאה במקום להמשיך ולהחזיק בקרקע שהופקעה במשך שנים ללא שימוש.

בנוסף הודגש כי אין די בהצהרות כלליות של הרשות בדבר כוונה עתידית לנצל את הקרקע, אלא יש לבחון באופן מהותי האם ננקטו פעולות ממשיות המעידות על כוונה אמיתית לממש את מטרת ההפקעה.

בפסק הדין תוהמי הוסיף בית המשפט כי בבחינת השיהוי יש לייחס חשיבות גם לאופייה של מטרת ההפקעה. כאשר מדובר בהפקעה לצורך הקמת מבנה ציבור, היעדר בנייה לאורך שנים עשוי ללמד על זניחת המטרה. לעומת זאת, כאשר מדובר בשטח ציבורי פתוח (שצ"פ), המטרה הציבורית היא דווקא שהשטח יישאר פתוח ולא בנוי. לכן קבע בית המשפט כי "קשה יותר לקבוע כי מטרה זו לא מומשה כאשר המגרש אכן נותר פתוח ללא בנייה". בכך הבחין בית המשפט בין סוגי הפקעות שונים, והבהיר כי לא בכל מקרה של אי-פיתוח ניתן להסיק שהרשות זנחה את מטרת ההפקעה.

בעניין תוהמי הבהיר בית המשפט העליון כי גם שיהוי של עשרות שנים אינו מוביל בהכרח לביטול ההפקעה. באותו עניין חלפו כ-35 שנים מאז יועדה הקרקע לשטח ציבורי פתוח, אך בית המשפט קבע כי מאחר שהצורך הציבורי עדיין קיים, ומטרת ההפקעה הייתה לשמר "ריאה ירוקה" ולא להקים מבנה ציבור, אין לראות בעצם אי-הבנייה משום זניחת מטרת ההפקעה.

סיכום ומסקנה מעשית
רשות שזנחה את מטרת ההפקעה ואפשרה לשנים ארוכות לחלוף ללא מימוש ממשי עשויה לחשוף את ההפקעה לביטול. עם זאת, כפי שהבהיר בית המשפט העליון בפסיקה העדכנית, עצם חלוף הזמן אינו מספיק כשלעצמו, ויש לבחון בכל מקרה האם המטרה הציבורית עדיין קיימת, מהו אופייה של ההפקעה, האם הרשות פעלה באופן ממשי לקידומה ומהו האיזון הראוי בין זכות הקניין לבין האינטרס הציבורי.

*הכותבים : עורכי דין שחר לוינזון שותף בכיר ועו"ד חנאן דקואר ממשרד יוסף ישורון ושות', המתמחים בתכנון ובנייה והתחדשות עירונית.

**אין משום הכתוב ייעוץ משפטי או חוות דעת מכל סוג שהוא

לקבלת עדכונים בוואטספ >>> לחצו כאן