בית המשפט העליון: "החקיקה הקיימת בתחום של היטל השבחה לוקה בחסרים רבים"

"החקיקה הקיימת בתחום של היטל השבחה לוקה בחסרים רבים – ניסוחים לא ברורים, חוסר עדכניות להתפתחויות בתחום התכנון והבנייה ועוד". כך כתבה שופטת בית המשפט העליון, פרופ' דפנה ברק ארז, בפסק דין שבו נדחה ערעור של עיריית רמלה נגד פטור מהיטל השבחה שקיבלה הכנסייה האפיסקופלית בעסקה למכירת קרקע בבעלותה. פסק הדין, שאשרר את פסק הדין של בית המשפט המחוזי, קבע כי הכנסייה פטורה מתשלום היטל, מכיוון שפעילותה אינה מיועדת להשגת רווחים. היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב מיארה, נקראה באופן חריג לחוות את עמדתה ביחס להליך המשפטי.

הפרשה החלה לאחר שהכנסיה האוונגלית אפיסקופלית, השייכת לכנסייה האנגליקנית, קידמה תכנית לבניית בית דיור מוגן וניין בן 17 קומות על קרקע שבבעלותה ברחוב פנקס בעיר. לאחר שהתכנית שקידמה אושרה וקיבלה היתר, קיבלה הכנסייה  דרישה לתשלום היטל השבחה, בסך של 2,920,054.43 שקל. הכנסייה הגישה ערר על דרישת התשלום, בנימוק שהיא זכאית לפטור מהיטל השבחה, לפי סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. הערר נדחה בטענה שהפטור ניתן רק במקרה שמימוש הזכויות נעשה בדרך של מכר, ואולם במקרה הזה לא היה מימוש בדרך של מכר, אלא בדרך של היתר בניה. הכנסייה החלה בהליכי ערעור על ההחלטה, אך לאחר שהחליטה למשוך את הבקשה להיתר, הדיון התייתר.

בהמשך מכרה הכנסייה את הקרקע לקבוצת פרימיום אקסס השקעות (רמלה). בעקבות פעולה המכירה, שלחה הוועדה המקומית למשיבה דרישה חדשה לתשלום היטל השבחה, הפעם על סך של 3,051,462 שקלים. הכנסייה טענה כי היא זכאית לפטור, מכיוון שהיא מוכרת כעדה דתית בישראל ואף קיבלה הכרה כמוסד דת הזכאי לפטורים סטטוטוריים שונים, לרבות הפטור ממס. הוועדה המקומית רמלה, מנגד, טענה כי  פעילותה של הכנסייה כוללת גוון עסקי-מסחרי, ולכן היא לא עומדת בתנאים לקבלת פטור מהשבחה.

ועדת הערר קיבלה את עמדת הכנסייה, וקבעה כי היא זכאית לפטור. ועדת הערר הוסיפה כי העובדה שלכנסייה נכסים שונים, ביניהם גם בתי הארחה המיועדים לקהל מאמיניה, אינה מובילה בהכרח למסקנה שמטרתה היא הפקת רווחים.

בעקבות זאת הגישה העירייה עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בלוד. הוועדה המקומית שבה וחזרה על טענותיה לפיהן הכנסייה לא הוכיחה כנדרש כי עיסוקה אינו נעשה לצורכי רווח, בהדגישה את בתי הארחה שמפעילה הכנסייה. לטענת הוועדה המקומית, כי די בכך שחלק קטן מפעילותה של הכנסייה מיועד להפקת רווחים, כדי לשלול את תחולת הפטור. העירייה העלתה טענה נוספת, הנוגעת להוראות הסעיף המעניק פטור מהיטלי השבחה.

תנאי כפול ומצטבר בדרך לפטור
סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה קובע כי פטור מתשלום היטל השבחה יינתן עבור "השבחה במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, או במקרקעין של הקדש ציבורי, כמשמעותו בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות".

הוועדה המקומית טענה בעתירתה כי מדובר בתנאי כפול ומצטבר, דהיינו כי על המבקש לקבל פטור כאמור להראות גם כי אותם המקרקעין משמשים או מיועדים לשמש למטרות הציבוריות הקבועות בסעיף וגם, במקרה של מכר, כי התמורה בעד מכירתם תשמש למטרות שכאלה. הוועדה המקומית טענה כי נוכח ייעוד המקרקעין לדיור מוגן או בית אבות, ולא למטרות הקבועות בסעיף, לא מתקיים התנאי לפטור. מכל מקום, הוועדה המקומית שבה וטענה כי המשיבה לא עמדה בנטל להוכיח שכספי התמורה ממכירת המקרקעין אכן ישמשו לטובת קידום המטרות הקבועות בסעיף ולא לצורך פעילויות בעלות היבטים עסקיים. 

שופט בית המשפט המחוזי דאז, צבי דותן ז"ל, קבע כי המקרקעין, שכאמור מיועדים על-פי התוכנית לדיור מוגן, אינם נחשבים ככאלה המשמשים או מיועדים לשמש לקידום אחת המטרות המנויות בסעיף. לצד זאת, בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי בנסיבות המקרה דנן הוכח כי התמורה בעד מכירת המקרקעין משמשת או מיועדת לשמש לקידום מטרותיה של הכנסייה. בית המשפט אף דחה את פרשנותה של העירייה שלפיה החוק מציב תנאי כפול בפני הכנסייה כדי לקבל פטור מהשבחה.

היועצת המשפטית נגד בית המשפט המחוזי
בית המשפט המחוזי דחה את העתירה, והוועדה המקומית ערערה על פסק הדין לבית המשפט העליון, ושבה על טענותיה. כאן נכנסה לתמונה היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב מיארה, אשר החליטה להתייצב בהליך, והגישה את עמדתה בסוגיה, אשר הייתה דומה לעמדת העירייה. היועצת המשפטית קבעה כי החוק מציב תנאי כפול בפני מבקש הפטור. לדבריה, יש לפרש את הסעיף לתוספת השלישית ככולל שני תנאים מצטברים, כך שהפטור יחול רק אם מוכח כי המקרקעין משמשים או מיועדים לשמש למטרות המפורטות בסעיף, ובנוסף לכך מוכח כי תמורה המתקבלת בעד מכירתם תשמש לאותן המטרות.

עוד ציינה היועצת כי העמדה הפרשנית שאומצה על-ידי בית המשפט המחוזי תוביל לכך שרשויות מקומיות ימצאו עצמן מממנות בעקיפין, על דרך של מתן פטור מהיטל, מוסדות אשר פעילותם תמומש מחוץ לתחומיהן של אותן הרשויות. אם לפשט את דבריה של היועצת המשפטית, הרי שיש להימנע מהרחבת יתר של גבולות הפטור, כפי שעולה מהמגמה העולה מפסיקותיו הקודמות של בית משפט זה לפיה יש לפרש בצמצום את החריגים לכלל הרחב המחייב תשלום היטל השבחה.

השופטת ברק ארז, שכתבה את פסק הדין, החליטה לדחות את ערעורה של הוועדה המקומית, וכתבה כי "יש טעם בעמדה הפרשנית שהציגה היועצת, ואשר בה מצדדת כאמור אף הוועדה המקומית" (שכאמור, יצאה נגד מתן הפטור). אך עם זאת, היא החליטה לאמץ את עמדת בית המשפט המחוזי. השופטת כתבה, בין השאר, כי: "הענקת הפטור, אף במקרים שבהם אין מדובר במקרקעין המשמשים למטרות ציבוריות, מעניקה, מטבע הדברים, סיוע כלכלי נוסף לאותם המוסדות וזאת בכפוף לכך שאכן ייעדו את הכספים שיתקבלו ממכירת המקרקעין לטובת האינטרס הציבורי הרחב – דהיינו לקידום פעילויות שעניינן חינוך, תרבות, מדע, דת, צדקה, סעד, בריאות או ספורט. בכך מוגשמת במישרין התכלית הראשונית שעליה מושתתת הענקת הפטור".

השופטת הוסיפה כי: "לעתים התמורה ממכירת המקרקעין עשויה אף לשמש במישרין לקידום מטרות ציבוריות בתחומי אותה רשות מקומית שבהם מצויים המקרקעין, בהתאם לבחירת המוסד. היבטים אלו מעמעמים, לפחות חלקית, את הקושי הכרוך בהענקת הפטור שעמד במוקד טענותיה של הוועדה המקומית. אם כן, אף שאין מדובר בטיעון מכריע, אני סבורה כי דברים אלו צריכים להיות מובאים בחשבון גם כן".

את דבריה סיימה השופטת בביקורת על החקיקה בתחומי היטל ההשבחה: "בית משפט זה חזר והתריע בהזדמנויות רבות על כך שהחקיקה הקיימת בתחום של היטל השבחה לוקה בחסרים רבים – ניסוחים לא ברורים, חוסר עדכניות להתפתחויות בתחום התכנון והבנייה ועוד. דברים אלה נכונים גם במקרה שבפנינו, וניתן אך להביע תקווה כי הדברים יזכו לתשומת הלב החקיקתית המתאימה".

עו"ד בנימין זלמנוביץ ששימש עד לאחרונה כיו"ר ועדת ערר לתכנון ובניה במחוז ירושלים התייחס להשלכות האפשריות של פסק הדין על ירושלים, ומסר כי: "לפסק הדין השלכות דרמטיות על העיר ירושלים. רובן המכריע של בקשות הפטור למוסדות צדקה, תרבות, חסד והקדשות מוגשות בעיר ירושלים. פסק הדין של בית המשפט העליון בהקשר זה מאפשר למוסדות אלו לקבל פטור גורף מהיטל השבחה במכירת מקרקעין מסחרי. כך לדוגמא אדמות הכנסיה בירושלים ככל ויושבחו על ידי הכנסיה ולא על ידי החוכרים או הקונים יהיו פטורים מהיטל השבחה". עוד לדבריו: "בית המשפט העליון מציין כי גם לו היה מגיע למסקנה הפוכה לפיה לא מגיע פטור הרי שבמקרה שבפניו מכיוון שהטיעון המשפטי של הועדה המקומית היה טיעון מזדחל שהתפתח מדיון לדיון ומערכאה לערכאה במקרה הקונקרטי הוא היה נותן פטור.
אמירה זו משקפת את החשיבות בייצוג משפטי מקצועי בתכנון ובניה מתחילת התהליך".

לקבלת עדכונים בוואטספ >>> לחצו כאן