מדריך להכנת מסמכי מדיניות להתחדשות עירונית, מדריך לתוכנית עיצוב אדריכלי, מדריך לשילוב טבע עירוני – האם זמני הבנייה בישראל יקוצרו?
מינהל התכנון נוטה לאחרונה לפרסם מדריכים להכנת תוכניות בנייה, בהן הוא קובע הנחיות להכנת התוכניות והמלצות לדרכי פעולה המנחות את מוסדות התכנון. בדרך זו נראה כי מינהל התכנון מנסה להחדיר כללי עבודה ומדיניות לוועדות המקומיות, מבלי להיזקק להליכים המסורבלים של תיקון חקיקה או התקנת תקנות, אך בד בבד הוא מעודד הכנת מסמכים נוספים המאריכים את הליכי התכנון.
"מדריך להכנת תוכנית בינוי ופיתוח"
אחד המדריכים החשובים שפורסמו על ידי מינהל התכנון בחודשים האחרונים הוא "מדריך להכנת תוכנית בינוי ופיתוח", שבא לעשות סדר בדרישה התכנונית הקיימת במרבית ועדות התכנון והבנייה, לעריכת תוכנית בינוי ועיצוב כשלב ביניים נוסף בין אישורה של תב"ע לבין האפשרות להגיש בקשה להיתר בנייה מכוחה.
הנוהג של דרישת תוכניות עיצוב ופיתוח, שאינו מעוגן בחוק, ולכן גם אין לגביו כללים ברורים או לוחות זמנים, גורם לעיכובים משמעותיים במעבר מהליכי התכנון להליכי הרישוי, ומקשה על מימושן של תוכניות רבות.
משך הזמן הנדרש לקבל היתר בנייה בשוק הנדל"ן הישראלי נע בין 3-5 שנים לפחות, ואם מדובר בהתחדשות עירונית זה יכול לקחת לעתים 10-12 שנה. דוח שפירסם בנושא מבקר המדינה, הראה כי מדובר במשך זמן בין הגבוהים ביותר במדינות ה-OECD, ויזמים הפעילים בשוק מרגישים זאת על בשרם. התארכות הליכי התכנון והרישוי מייקרת ליזמים את עלויות הפרויקט כולו – בשעות עבודה, בתשומות ותקורות, בעלויות מימון גבוהות, במיוחד על רקע עליית הריבית, ועוד. ליזמים אין ברירה אלא לגלגל זאת לרוכשי הדירות במחיר הדירה הסופי. ובכך עוד יעד של המדינה – הורדת מחירי הדירות – לא מושג.
מינהל התכנון כותב, כי מטרת תוכנית העיצוב האדריכלי בעיני הרשויות המקומיות הוא ליצור "גשר תכנוני" בין התוכנית המפורטת הסטטוטורית ובין יישומה בהיתר הבנייה למגרש או למתחם הספציפי. ואולם, המינהל בעצמו מודה כי במסגרת בקרות רוחביות שביצע, נמצא כי תוכנית העיצוב לא היוותה רק גשר תכנוני, אלא בפועל יצרה תוספת של דרישות שהיו אמורות להיכלל בשלב הכנת התוכנית הסטטוטורית או בשלב הרישוי, ושאין לאישורן כל מגבלת זמן.
המינהל מודה כי תוכנית העיצוב מעכבת באופן משמעותי את מימושה של התוכנית הסטטוטורית, בין היתר מאחר ולא נקבעו לה בחוק הוראות או כללים, לרבות לנושא תכולתה ואופן אישורה, והיא נתונה לשיקול דעתם של הגורמים המאשרים אותה.
לפיכך, מינהל התכנון טוען כי פעל ליצירת כללים ברורים לגבי תכולתם של אותם מסמכי תכנון, בין היתר כדי שמסמכים שאינם סטטוטוריים לא יתיימרו לעסוק בהוראות סטטוטוריות ולא ייצרו מגבלות והוראות שאינן קיימות בתוכניות. בכך יש בשורה של ממש מצד מינהל התכנון, אך הקושי הוא שהוראות המדריך שכתב המינהל אינן מחייבות, הן בגדר המלצה בלבד, והוא לא מעגן בחוק כללים או הנחיות.
המינוחים שבהם מינהל התכנון משתמש במדריך, הם מסתייגים מאוד, ללא אמירה ברורה ונוקבת: "יש מקום להימנע"…, "מצבים בהם ניתן לאפשר שימוש מסוים"…, "לצורך מימושה של תוכנית סטטוטורית, בדרך כלל לא אמורה להידרש הכנת תוכנית עיצוב"…, "רצוי להימנע מאישור של תוכנית עיצוב כתנאי להליך הרישוי"…, " ראוי שלא לדרוש"…, "מומלץ כי"…, "יש לשאוף כי"…, וכדומה.
המדריך של מינהל התכנון לעניין תוכניות עיצוב ופיתוח יוצא מנקודת הנחה שהוועדות המחוזיות יקבלו את ההנחיות שבו ויישמו אותן, אך לא ברור אם כך יהיה גם בוועדות המקומיות, מה תהיה המשמעות ואיך יהיה היישום – ואין במדריך כל התייחסות לכל אלה. לא ברור אם ומי יהיה הגוף המפקח על היישום, ומהם לוחות הזמנים. בכך, המדריך הוא בעיקר כלי חינוכי שגיבש המינהל כלפי הרשויות, ואינו מבטיח כי אכן ייושם. חשוב מאוד לקבוע לוחות זמנים לאישורן של תוכניות עיצוב, זכות ערר על אי קבלת החלטה במועד, ועל אישור תוכניות עיצוב הפוגעות באפשרות לממש את הזכויות שנקבעו בתוכנית המתאר, ואולי גם סמכות לוועדה המחוזית להיכנס בנעלי ועדה מקומית ככל שהיא מתמהמהת בקידום תוכנית כזו.
מסמכי מדיניות להתחדשות עירונית
מדריך נוסף שפורסם בחודשים האחרונים הוא מדריך להכנת מסמכי מדיניות להתחדשות עירונית, המהווים מסמך מקדים להכנת תוכניות התחדשות עירונית בערים השונות. על פי אתר מינהל התכנון, מסמך מדיניות מאפשר לגבש ראייה תכנונית כוללת כשלב מקדים לקידום תוכניות מפורטות. תפקידו לשמש ככלי מנחה לתכנון ובסיס לקבלת החלטות, וביכולתו להציע כלים משלימים לפיתוח המרחב שאינם מתחום התכנון והבנייה. מתוקף מסמך מדיניות לא ניתן להוציא היתר בנייה, הוצאת היתר תתאפשר רק לאחר אישור תוכנית מפורטת. מסמכי המדיניות המקודמים חלים על רשות מקומית, על חלק משמעותי ממנה או על מתחם מרכזי חוצה מספר רשויות.
הקושי במסמכי מדיניות, הוא שהכנתם אינה מעוגנת בחוק, אין לוחות זמנים להכנתם, אין זכות ערר או התנגדות פורמליים, ולמעשה הם מחייבים את הציבור מבלי לתת לו כלים חוקיים להתמודד עם האמור בהם. אמנם, יש ועדות מקומיות המזמינות באופן וולונטרי את הציבור להגיש התנגדויות או השגות למסמכי המדיניות, אולם אין בכך די.
שילוב טבע עירוני
רק לאחרונה פירסם מינהל התכנון מדריך שעניינו שילוב טבע עירוני בתוכניות, כשהכוונה היא לחייב עריכת סקר טבע עירוני בכל תוכנית רלוונטית, במיוחד כשמדובר בסביבה עירונית, והמטרה היא לשמר את ערכי הטבע העירוני ולקבוע לגביהם הוראות בתוכניות הכוללניות והמפורטות. אין ספק כי נושא השמירה על הטבע העירוני חשוב מבחינה ציבורית וערכית, ומתעוררת השאלה כיצד ישפיעו סקרים בנושא על העצמת זכויות הבנייה המקודמת כיום בכל רחבי הארץ ובמיוחד במרכז המדינה ובמתחמי ההשפעה של המטרו.
לסיכום, אנו רואים כי מצד אחד מינהל התכנון פועל לקיצור הליכי התכנון בכך שהוא מנחה את הוועדות המקומיות להימנע מדרישה לתוכניות עיצוב ופיתוח, אולם מצד שני מעודד הכנת מסמכים נוספים המאריכים את הליכי התכנון, כמו מסמכי מדיניות לפני הכנת תוכנית התחדשות עירונית והכנסת סקר טבע עירוני כמסמך חדש ונוסף בתוכניות, שגם כיום מתאפיינות בריבוי מסמכי רקע ובסרבול גדול.
במדינה שמרבית עריה ויישוביה עוברים בשנים האחרונות תהליך אינטנסיבי של תכנון מחדש, הופכים הליכי התכנון לנושא המשפיע ישירות על חייהם של התושבים, והם זכאים להיות חלק מהתהליך שצריך להיות שקוף ופומבי. אשר לקיצור הליכי התכנון וצמצום הבירוקרטיה – על כך ניתן להמשיך לחלום.
*הכותבת, עו"ד ענת בירן, הנה בעלת משרד ענת בירן – עורכי דין המתמחה בדיני תכנון ובנייה ובהתחדשות עירונית ונדל"ן
לקבלת עדכונים בוואטספ >>> לחצו כאן
