עו"ד יובל גלאון // צילום: רותם שביט

הוועדות המחוזיות מסרבות לחייב יזמים לבצע מטלות ציבוריות

עוה"ד יובל גלאון וסלאם חאמד: "הוועדות המחוזית טוענות כי אין בידיהן את הסמכות לחייב יזמים לבצע מטלות ציבוריות, ומוצאות פתרון קל בדמות "הוראת הבטחת ביצוע"- המהווה טעות קשה בהבנת החוק. בכך, יש חשש ליצירת תמריץ לעסקאות אסורות, שייעשו בין רשויות ליזמים ב'חדרי חדרים'"

מגדילים 15.01.2020

תמונה: עו"ד יובל גלאון // צילום: רותם שביט

מאת: עוה"ד יובל גלאון וסלאם חאמד*

יזמים המגישים תכניות בנין עיר המוסיפות זכויות רבות על המקרקעין, נדרשים על ידי הרשויות ומוסדות התכנון לבצע מטלות ציבוריות, כגון בניית גני ילדים, גינות ציבוריות או ביצוע עבודות שימור. זאת, בנפרד מהיטלי ההשבחה המשולמים מכוח החוק. ביצוע מטלות ציבוריות נדרש מתוך תפיסה כי היטל ההשבחה מיועד לפיתוח כלל העיר, ולאו דווקא נועד לשרת את יחידות המתווספות במסגרת התכנית שמקדם היזם. 

ואולם, באחרונה החלו חלק מהוועדות המחוזיות לתכנון ובניה לטעון כי אין להן סמכות להטיל על יזמים מטלות ציבוריות במסגרת תב"ע. ה"פתרון" אותו ועדות אלה מבקשות להטמיע בתוכניות הוא סעיף "הוראת הבטחת ביצוע", הקובע שהיתר בניה לא יינתן אם לא "יובטח" שלרשות המקומית יהיה מימון לבניית התשתיות הנדרשות לתכנית. לדעתנו – לא רק שפתרון זה משקף טעות קשה בהבנת החוק והפסיקה אלא שיש בו מתן רשות ויצירת תמרוץ לעסקאות אסורות, שייעשו  ב"חדרי חדרים". מדוע?

ראשית, כבר לפני 12 שנה, בפסק דין בעת"מ 1001/03 מרגליות נ' הוועדה המחוזית, נקבע כי ועדה מקומית רשאית לדרוש מיזמים, באופן גלוי, בתכנית עצמה, לממן תשתיות ציבורית הנדרשות כתוצאה מהתכנית – בנוסף לתשלום היטלי השבחה. בית המשפט אבחן בין חיוב בהיטל השבחה המבוצע מכוח חוק (כקבוע בסעיף 196א לחוק התו"ב), לבין חיובים אחרים המשולמים לקופת הוועדה המקומית ומבוצעים מכוח תכנית (כקבוע בסעיף קטן 69(12)) וקבע כי אף שלכל אחד מהסעיפים תכלית שונה – אין ביניהם כל סתירה. בכך, ייחס בית המשפט משמעות רבה לעובדה שבסעיף קטן 12 של סעיף 69, המחוקק התכוון ליצור מקור סמכות עצמאי של מוסדות תכנון, להשתת הסדרי מימון של תכניות על בעלי זכויות בקרקע,  בשקיפות מלאה, ובמסגרת תכנית בנין עיר.

עו"ד סלאם חאמד // צילום: רותם שביט
עו"ד סלאם חאמד // צילום: רותם שביט

לאורך השנים, בתי משפט אשררו פסיקה זו והיא הדין הנוהג בפועל. יזמים אשר נדרשים לשלם  היטל השבחה – מחויבים לשאת גם בעלויות של מטלות ציבוריות שונות, מטלות שהזיקה בינן לבין התכנית נקבעת על פי שיקול דעת מוסדות התכנון, באופן נקודתי. 

בהתאם – ולאחר שבשנת 2011 בוטל הנוהג שבמסגרתו נחתמו הסכמי פיתוח לביצוע מטלות  ציבוריות כחלף היטלי פיתוח (בפס"ד דירות יוקרה) – נחקק בשנת 2016 סעיף 198א. סעיף זה אפשר לעיריות לשוב ולחתום על הסכמים לביצוע מטלות ציבוריות, במסגרת תכנית המוגדרת כ"תכנית לפיתוח".

על רקע דברים אלו עולה השאלה – מדוע מסרבות ועדות מחוזיות לקבוע בתוכנית עצמה, את היקף המטלה הציבורית ואת התנאים להטלתה? מדוע הן מפנות את העיריה והיזם לרקום הסכם חיצוני לתכנית? מדוע להיתמם ולטמון הראש בחול? האם ועדות אלה אינן מבינות כי העובדה שהן מתמרצות הסכם הנרקם בין היזם לבין הרשות המקומית, במשא ומתן לא שוויוני, היא בעייתית? האם אינן מודעות לפער שבין כללי מנהל תקין לבין מו"מ מסחרי המתנהל באופן בלתי שקוף? (כפי שנוהל בעידן של טרום הלכת דירות יוקרה)?

לדעתנו התשובה לכך חדה וברורה: ועדות אלה פועלות בניגוד לדין. לדעתנו, חובה היא על מוסד התכנון המאשר תכנית, לקבוע במסגרת הוראותיה של התכנית את כל הבסיס להסכמים עתידיים בין רשויות מקומיות ליזמים לצורך ביצוע מטלות ציבורית. לטעמנו, זהו נושא שחובה על הוועדות המחוזיות להסדירו במסגרת הוראות התב"ע ולא להשאירו למו"מ מאוחר "בחדרי חדרים". לוועדות אין את הפריבילגיה להתנער מתפקידן. עמדה זו מבוססת על הוראות חוק ופסיקה והיא עולה בקנה אחד עם כללי המנהל התקין.

טענתן של חלק מהוועדות המחוזיות, לפיה אין להן מקור חוקי המסמיכן לקבוע הוראות בתכנית, המטילות על יזמים באופן מפורש ביצוע מטלה ציבורית ונשיאה בעלותה – הינה שגויה וחסרת בסיס בדין. סעיף קטן 12 של סעיף 69 לחוק, יחד עם סעיף 198 א לפקודת העיריות, קובעים כי תכנית פיתוח – שהיא  תכנית בנין עיר – היא החיקוק שבתוכו יש לקבוע את כל ההוראות הקשורות עם הבניה בתחום התכנית, כתוצאה מהתכנית, ובכללן – את האחריות למימון התכנית. זהו הבסיס המשפטי הנדרש. לכך טעם נוסף – קיימת זיקה בין תכנית בנין עיר שחלה על מתחם ספציפי, לבין תכניות אחרות נוספות המספקות לדיירי תכנית המתחם, את הצרכים הציבוריים השונים.  ובכן, גם מטעם זה, חייבת להתקיים שקיפות רוחבית בנושא התשתיות הציבוריות, עלותן ומימונן. גם מכאן נובע כי המקום היחיד המתאים לעיגון ההוראה בדבר הטלת המטלה הציבורית ותנאיה – חייב להיות, אך ורק, במסגרת הוראותיה של תכנית בנין עיר.

הכותבים הם שותפים במשרד עוה"ד שביט בר און גלאון צין ויתקון ושות' ומתמחים בתכנון ובניה. עו"ד גלאון משמש בין היתר כיועמ"ש לוועדה המקומית לתו"ב בגבעתיים ובעבר שימש כיועמ"ש הועדה המחוזית ירושלים. עו"ד חאמד, מהנדסת אזרחית מוסמכת, לשעבר ראש הועדה המרחבית לתכנון ולבניה גבעות אלונים.

שיתוף

כתבות שיכולות לעניין אותך

נשמח לדבר אתך
נגישות