עו"ד צבי שוב // צילום: כפיר סיוון

האם פסק דין תקדימי של העליון יגרום לנטילת קרקעות ללא פיצוי?

בית משפט  עליון: תנאי להתחשבות בפוטנציאל בעת מתן פיצויים על פגיעה מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה הינו שהופקדה תכנית לשינוי ייעוד שהיה לה סיכוי טוב להתאשר

מגדילים 05.04.2020

עו"ד צבי שוב // צילום: כפיר סיוון

מאת: עו"ד צבי שוב ועו"ד אילת חותה

השאלה העקרונית והתקדימית העומדת במרכז פסק דינו של בית המשפט העליון היא האם וכיצד יש להתחשב בציפייה "בלתי ממומשת" לשינוי ייעוד של מקרקעין במסגרת בחינת תביעה לפיצויים בגין פגיעה במקרקעין מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה? 

בית המשפט דן בשתי שאלות, ביחס אליהן נחלקו עמדות השופטים

שאלת הפגיעה: האם פגיעה בפוטנציאל תכנוני עשויה כשלעצמה להקים עילת תביעה לפי סעיף 197 לחוק? השופטת ברק-ארז קבעה כי ניתן לבסס טענה של פגיעה במקרקעין בגין אובדן פוטנציאל תכנוני לצורך תביעה מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה רק כאשר ניתן להצביע על פעולה תכנונית קונקרטית וקרובה לוודאי המבססת את הפוטנציאל התכנוני ש"אבד". לשם כך יש להצביע לפחות על תכנית שהופקדה להתנגדויות ועל "דבר מה נוסף", שמבסס את הציפייה, ואשר יתבטא בהיעדר מניעה נראית לעין לאישור התכנית, באופן שמציב את התכנית כמעט בנקודת "אל-חזור".

שאלת השווי: האם, בהנחה שקיימת פגיעה במקרקעין, יש להביא בחשבון פוטנציאל תכנוני בעת חישוב שווי הקרקע שנפגעה ב"מצב הקודם", ואם כן – באיזה אופן?  גם כאן קבעה השופטת ברק-ארז כי בעת הערכת שווי מקרקעין שנפגעו על ידי תכנית יש מקום להתחשב ברכיב של פוטנציאל תכנוני רק כאשר מדובר בפוטנציאל תכנוני קונקרטי וקרוב לוודאי, המתבטא כאמור לכל הפחות בתכנית מופקדת. 

מנגד, השופט גרוסקופף קבע כי דרך החישוב צריכה להתבסס על ערכי השוק, ובהתחשב בכך שהפוטנציאל התכנוני של המקרקעין הוא אחד ממאפייני המקרקעין המשפיעים על ערך השוק שלהם. השופט גם הביא דוגמאות על מנת להמחיש את הפגיעה הצפויה בקניין וקבע כי אין סיבה לאבחן בין היטל השבחה ופיצויי הפקעה ובין פיצויי ירידת הערך

נציין כי לדעתנו פסק דין זה צפוי לפגוע פגיעה משמעותית בזכות הקניין של בעל זכויות בקרקע, ומהווה כרסום נוסף וקיצוני בזכויות, שכן משמעותו היא הפחתה ניכרת בשווי הפיצוי לו הוא יזכה במסגרת תביעת ירידת ערך מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, ללא כל הצדקה. 

יתירה מכך, פסק הדין, גם אם לא ממש נראה כי נתכוון לכך, צפוי לפגוע קשות גם בגובה הפיצויים בגין ההפקעה שתבוא בעקבות שינוי הייעוד בתכנית, על אף ההבחנה עליה הצביעו שופטי הרוב בין פיצויי ירידת ערך ופיצויי הפקעה, לאור ההלכה בדבר הפיצוי הדו-שלבי: כיוון שמרבית ההפקעות כיום נעשות בעקבות תכניות המשנות ייעוד מקרקעין מייעוד פרטי לייעוד ציבורי שמאפשר את הפקעתם, ובחלק מהמקרים כדוגמת הפקעות על פי חוק התכנון והבניה, יש חובה לעשות כן, התוצאה תהיה בהכרח שהפיצוי לו יהיה זכאי בעל הזכויות בקרקע בגין הפקעתה – יקטן, שכן שילוב הפיצויים לא יביא לשווי שוק של המקרקעין. השופט עמית אמנם התייחס לחשש שרשויות מקומיות יעשו שימוש לרעה בפער בין פיצויים מכוח סעיף 197 ופיצויי הפקעה על ידי כך שיפעלו לאישור תכנית לשינוי ייעוד הקרקע, ובאופן זה להקטנת הפיצוי, ונציין אנו, לא מדובר בחשש אלא במציאות, שכן כמעט בכל מקרה זה המצב, אולם בסופו של דבר לחשש זה לא ניתן כל פתרון. 

ניטול לדוגמא אדם רכש קרקע חקלאית ב100,000 ₪, ושונה יעודה לדרך, יקבל פיצוי שכלל אין לו קשר לתמורה ולשווי השוק, שכן יאלץ להגיש תביעה על פי סע' 197 ואז ישלמו לו שווי חקלאי נטול פוטנציאל, ובעת שלב ב', שלב ההפקעה, לא יקבל כמעט דבר, המשמעות היא שאם פלוני היה מוכר הקרקע לאלמוני, היה מקבל 100, אבל אם מוכר הוא אותה בכפיה לרשות, יקבל הרבה הרבה פחות.

נציין גם כי המשמעות הינה כי פיצוי, ככל שינתן, על הפקעת קרקע דומה בנגב, יהא דומה לפיצוי על קרקע בייעוד דומה, בלב ת"א, ברי הוא כי הדבר סותר את כל הכללים ועקרונות השמאות, ואף את מטרת פיצויי הפגיעה וההפקעה שנועדו להעמיד את האזרח במקום בו היה אלמלא הפגיעה.

נוסף על האמור, המבחן שנקבע על ידי בית המשפט – הפקדת תכנית – נוקשה מידי. וזאת, משום שככל שמוסד תכנון יחליט על הפקדת תכנית משביחה, אולם בהמשך, לאור אישור תכנית אחרת מכוחה עתידים המקרקעין להיות נפגעים או מופקעים, יורה שלא להפקיד את התכנית הראשונה-המשביחה, הרי שבעת הערכת שווי המקרקעין במסגרת תביעה מכוח סעיף 197, לא ניתן יהא להתחשב בהחלטה להפקיד את התכנית המשביחה, באופן שיפגע קשות בשווי הפיצויים שישתלמו. וזאת, על אף העקרון לפיו יש לנטרל את השפעות התכנית הפוגעת בחישוב הפיצוי, ובאופן שסותר לחלוטין את הפסיקה. לפיכך, היה מקום לאפשר שיקול דעת בעניין זה ולא לקבוע מבחן נוקשה כפי שנקבע.  

ולבסוף, לא ברור איך מסתדר פסק דין זה עם פסק הדין שניתן ממש לאחרונה על ידי בית המשפט העליון בעניין רומן ברג, ובו נקבע כי בעת הערכת הפיצוי מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין פגיעתה של תכנית דרך (כביש 431) יופחת שווי הפיצוי בשל תכניות מתאר ארציות שאושרו בעבר, למרות שלא ניתן היה לזהות את פגיעתן במקרקעין, ולכן ממילא אי אפשר היה להגיש תביעות ירידת ערך בגינן.

בעניין רומן ברג קבע בית המשפט כי "עננה תכנונית" שלילית "המרחפת" מעל המקרקעין תופחת בעת חישוב הפיצוי, ואילו במקרה דנן נקבע כי אין להתחשב ב"עננה חיובית", בעת חישוב הפיצוי. מדובר אם כן בסתירה בתוצאות של שני פסקי הדין: מדוע עננה אחת ברת התחשבות ואילו עננה שניה אינה ברת התחשבות? והכל – על חשבון קניין הפרט ומתוך הגנה על קופת הרשות.

לסיכום- פסק-הדין ככל ויעמוד ללא הבהרות ותיקונים, ויתייחס גם למקרים של פגיעה המסתיימת בנטילה, יגרום לנטילת קרקעות על ידי הרשות ללא פיצוי, מקסימום פיצוי זניח, ומהווה רעידת אדמה, לדעתנו שלישלית.

שיתוף

כתבות שיכולות לעניין אותך

נשמח לדבר אתך
נגישות